מדינה של קח־תן וחטוף ככל יכולתך: לאן נעלמה המדיניות המאקרו-כלכלית

1. ההכרעה מתקרבת

מיד אחרי חג הסוכות יצטרכו שר האוצר משה כחלון, ראש הממשלה בנימין נתניהו ונגידת בנק ישראל קרנית פלוג לדון בנושא רגיש: חלוקת 3.5 מיליארד שקל, כפי שנקבע בתקציב המעבר בחוק התקציב הדו־שנתי לשנת 2018. למה רגיש? כי מול הסכום הזה ניצבות התחייבויות ודרישות של כ־10 מיליארד שקל: לתוכנית נטו משפחה של כחלון, לנכים, למערכת הביטחון, לקיצור החופשות במערכת החינוך, לפנסיות של השוטרים, לביטוח סיעודי ממלכתי - וזו רשימה חלקית בלבד.

על הנייר, דיון כזה היה צריך להיות פשוט: ממשלה בעלת אסטרטגיה מאקרו־כלכלית ברורה היתה צריכה לקחת את הסכום הלא מאוד גדול של תקציב המעבר ולהדביק אותו לאג'נדה שהיא מובילה. אלא שהפיצוץ הצפוי אחרי החגים לא רק מסכן את יציבות הממשלה הנוכחית, אלא חושף את הבטן הרכה שלה: היעדר אסטרטגיה והנהגה מאקרו־כלכלית שמלווה באפס דיון בסוגיות הללו.

2. ביום שאחרי האקזיטים

כאשר בוחנים מה עשו כחלון ונתניהו במישור המאקרו־כלכלי מגלים כי בעיקר הורדת מסים מתמשכת: השניים מתכננים כעת הפחתה רביעית בפחות משלוש שנים. המודל שלהם לא מתאפיין באחריות פיסקלית יתרה, אלא נסמך על אירועים חד־פעמיים שחוזרים על עצמם לעתים רבות אך לא ניתן להסתמך עליהם. למשל, גביית מס מעסקאות ענק בתחום ההי־טק, כמו מכירת מובילאיי מירושלים לאינטל העולמית ב־15.3 מיליארד דולר. בנוסף לאקזיטים, המדינה מכניסה סכומים גדולים ממבצעי גבייה מיוחדים עבור עשירי ישראל, כמו מבצע גילוי מרצון להחזרת הון שחור מחו''ל במס מופחת והמבצע להפחתת המס על דיבידנדים מחברות ארנק, שהכניס 10 מיליארד שקל למדינה.

הבעיה היא שבסוף תגיע שנה רעה, כזאת שבה לא נמכרת אף מובילאיי ונגמרים המבצעים.  

3. מסים בצניחה חופשית

בימים אלה כחלון מעלה יוזמה נוספת להורדת מסים - שרביט הקסם של כל פוליטיקאי שרוצה להביא קולות. אבל האם מישהו בדק אם הדבר אפשרי? האם הוא כדאי? האם הוא טוב? נתניהו־כחלון סבורים שמסים זה רע. זו האג'נדה והאסטרטגיה שלהם.

אין הצדקה כלכלית להורדת מסים קבועה. אי אפשר להוריד שיעורי מס ולצפות לעלייה בהכנסות ממסים כאשר אין צמיחה מתמשכת ועקבית שתגבה אותה.

אין אף כלכלן רציני - לא בבנק ישראל ולא באוצר - שיסביר את העלייה בהכנסות ממסים בעלייה בצמיחה של המשק או בגדילת הפריון. ההיפך הוא הנכון: בסקירה האחרונה שפרסם, הכלכלן הראשי במשרד האוצר יואל נווה מתאר איך קפא הפריון במגזר העסקי, המהווה את מנוע הצמיחה של המשק; איך הצמיחה בתעסוקה חלה בעיקר במגזרים עם שכר ופריון נמוך; ואיך ההשקעות במשק, שממילא חלשות, חלות ברכיבים שהשפעתם על הפריון נמוכה. בפעם הבאה שתקראו על צמיחה גבוהה ועל אבטלה נמוכה, זכרו את מסקנות המחקר הזה. הוא מפיל, אחד אחרי השני, את כל ההישגים לכאורה שבהם ממשלת נתניהו מתפארת.

4. הכסף עומד להיגמר

ומה לגבי ההוצאה? נתניהו־כחלון חילקו כסף בהתאם לכוח: מי שהכי לחץ - קיבל; מי שידע להביא הכי הרבה פירות פוליטיים וקרדיטים - גם קיבל. זו לא מדיניות מאקרו־כלכלית.

המשחק הזה ייגמר אחרי סוכות. נתניהו וכחלון הזהירו בישיבת הממשלה האחרונה שאין כסף לכל הדרישות והעלו חלופה של קיצוץ רוחבי בכלל המשרדים, למעט הוצאות שכר שמעוגנות בהסכמים קיבוציים. המהלך הזה מאוד מאפיין את היעדר האג'נדה: אם נותנים באופן אקראי גם מותר לחתוך באופן אקראי. ואם לא יהיה קיצוץ אז יצטרכו לפתוח את המסגרות הפיסקליות, כלומר להגדיל את הגירעון או את החוב.

5 שכחו את הרפורמות

פרט להורדת המסים האובססיבית וחלוקת הכסף הכמעט־אקראית, הבעיה הגדולה של הממשלה, לפי מבקריה, היא שהיא עוסקת רק בחלוקת העוגה ולא בהגדלתה. כחלון ונתניהו מתנהגים כמו שרי רווחה.

יש חשיבות עליונה להגדלת קצבאות הנכים, לסיוע לזוגות צעירים עם ילדים קטנים, לעזרה לאותם זוגות בדיור ולהפחתת מחירי הצהרונים. הבעיה היא שבכל המקרים הללו הממשלה חילקה כסף בלי ללוות את הגדלת התקציב ברפורמות משמעותיות ואפקטיביות. מחלקים דגים ולא חכות.

הגרלת דירות במסגרת מחיר למשתכן לא לוותה ברפורמה בשוק הדיור; העלאת קצבאות נכות לא לוותה ברפורמה במבחני כושר ההשתכרות המיושנים או בביטול הפטור ממס הכנסה לנכים בעלי הכנסה גבוהה; ונטו משפחה מפחיתה מסים ועלויות של צהרונים עבור משפחות צעירות, אבל לא ניצלה את ההזדמנות כדי להעלות את הפריון של הצעירים העובדים באופן משמעותי.

במקום, ההנהגה הכלכלית עסוקה בצילומים בחתימות על הסכמי גג, בהגרלת דירות שטרם תוכננו, בהפחתת מחירי דאודורנטים ובגובה הפטור לרכישות באינטרנט. אלו סוגיות מיקרו שבינן לבין יכולת הצמיחה הבת־קיימא והשוויונית לטווח הארוך של המשק אין שום קשר.

רק באחרונה צצה דוגמה מצוינת לכך: התוכנית הרב־שנתית לתעשייה, שזכתה לכינוי נטו תעשייה. זאת היתה הזדמנות לשאול שאלות קשות ולהבין אם המשק הישראלי צריך להמשיך להיות מוטה תעשייה ויצוא תעשייתי, במיוחד על רקע המשבר בטבע. אבל נתניהו כלל לא התעניין בתוכנית וכחלון שלח את מנכ''ל משרדו שי באב''ד.

6 בעיית כחלון־ניסנקורן

לכחלון יש חיבור הדוק ליו"ר ההסתדרות אבי ניסנקורן. בבחירות האחרונות לראשות ארגון העובדים הגדול בישראל תמך כחלון בפומבי בניסנקורן. החיבור הזה הופך כל שינוי מבני שכרוך בעימות עם ההסתדרות לחסר סיכוי - ואין שינוי מבני שלא כרוך בעימות כזה. נתניהו מבין היטב ששינוים מבניים כרוכים בעימותים וגם במחירים פוליטיים. בתקופתו כשר האוצר בממשלת אריאל שרון הוא הוביל שורה של רפורמות וקיצוצים בקצבאות שמצד אחד זיכו אותו במעמד של אחד משרי האוצר הטובים בתולדות ישראל ומצד שני הובילו אותו להתרסקות בבחירות ב־2006, שאותן סיים הליכוד עם 12 מנדטים. נתניהו למד את הלקח. כחלון למד מנתניהו. שניהם לא מעוניינים לשלם את המחיר.

7. אגף התקציבים חוסל

היעדר האסטרטגיה בא לידי ביטוי בהזנחה - יש שיגידו חיסול ממוקד - של אגף התקציבים באוצר, הגוף המופקד על גיבוש מדיניות מאקרו־כלכלית. האגף מנוהל על ידי הכלכלן הראשי נוה, המשמש כממלא מקום משום שכחלון לא טרח למנות אותו או מישהו אחר כמינוי קבע.

האגף עבר טראומה לפני כמה ימים, כשהממשלה הותירה אותו מחוץ למשחק בסוגיית הגדלת קצבאות הנכים וחילקה 4.2 מיליארד שקל אפילו בלי התייעצות. הפקידות המקצועית המאקרו־כלכלית מודרה כליל מהתהליך. חלוקת הכספים הועברה לידי פוליטיקאים ויו''ר ההסתדרות. אם לא די בשפל שאליו נקלע האגף, יש עוד סיבה לדאגה: באב"ד עסוק יום וליל בוועדה שמיועדת לקצץ את האגף עוד יותר ולנשל אותו מסמכויותיו.

8. נגידה חסרת חשיבות

כדי להבין איך הגענו למצב שבו המדינה מתנהלת בלי מדיניות מאקרו־כלכלית צריך רק להסתכל על האישים שאחראים לגבש מדיניות כזאת: נתניהו, כחלון ופלוג. הציר הזה פשוט לא עובד. נתניהו לא מעריך את פלוג. הוא מינה אותה אך ורק כאשר הסתבך עם הליך המינוי, כהרגלו, ולא נותרה לו ברירה. הקשר ביניהם מינימלי. אחרי כל כך הרבה שנים יחד סביר להניח שגם פלוג אינה מעריכה את נתניהו. בתקופה של הנגיד הקודם סטנלי פישר לנתניהו היה למי להרים טלפון. העידן הזה תם.

אין מילה רעה שעוד לא נכתבה על הקשר בין כחלון לפלוג. היחסים שם מינימליים על גבול האפסיים והעוינות ביניהם היא בגדר סוד גלוי.

נתניהו, פלוג וכחלון צילום: עמית שאבי, אלכס קולומויסקי, אוראל כהן

לפלוג, המכהנת לפי חוק בנק ישראל כיועצת הכלכלית של נתניהו וכחלון, יש בעיה קשה: קולה לא נשמע. בנק ישראל ירד מנכסיו. אלא שהבנק עצמו מחזק את המגמה: בסקירה האחרונה טרחו כלכלני הבנק להסביר מדוע הם אינם אחראים למשבר הדיור וכיצד מדיניות הריבית שהם מנהלים לא קשורה אליו. פלוג והבנק מבינים את המצב ויושבים על הגדר. 800 עובדים, שעולים למדינה מיליארד שקל בשנה, משמיעים את קולם רק מדי פעם ורק כדי להסביר שזה לא הם או שהם כבר התריעו על כך. אם פישר היה נגיד פעיל ומעורב, פלוג שקולה למזכ"לית האו''ם: מתבוננת מהצד ומפרשנת.

9. מסלול התנגשות

גם בניכוי פלוג, כמו שאומרים, מצבנו לא מצוין. נתניהו וכחלון פעם היו "כן", אחר כך "כבר לא", מאוחר יותר "כבר לא לא" ועכשיו הם שוב "כן".

אם נעזוב לרגע את ההגדרות הילדותיות, לקשר בין השניים לא היה סיכוי מלכתחילה. בהיעדר אופוזיציה, כחלון ושר החינוך נפתלי בנט הם היריבים המסוכנים ביותר עבור נתניהו - ולהיפך. הם מתחרים על אותו קהל. מלחמת הקרדיטים ביניהם החלה כמעט מהיום הראשון של הממשלה והגיעה לשיא סביב משבר תאגיד השידור. המשבר, שכמעט שלח את המדינה לבחירות, היה אירוע צפוי, כמעט מתבקש. התחרות בין כחלון לנתניהו היא זו שמובילה לחלוקת כספים ולהפחתת מסים ללא קו מדיניות או אג'נדה ברורה והיא גם - ככל הנראה - זו שתביא לבחירות.

לכחלון אין זמן להקדים את אישור תקציב 2019

למרות הכוונות של שר האוצר משה כחלון לקדם כבר כעת את גיבוש תקציב המדינה ל־2019, בפועל ייתכן שהדבר אינו אפשרי כלל. בכדי להגיש את התקציב לכנסת באופן מסודר, האוצר זקוק למספר חודשים. בדרך כלל נהוג לאשר את התקציב בממשלה באוגוסט כדי שניתן יהיה להגיש אותו לכנסת באופן מסודר באוקטובר. נכון להיום, אגף תקציבים טרם החל לעבוד על תקציב 2019 משום שהוא עוד שקוע בניסיון לסגור את תקציב 2018, בשל הדרישות של שרי הממשלה, שעבורן דרושה תוספת של לפחות 10 מיליארד שקל, בעוד שכרית הביטחון שבה ניתן להשתמש עומדת על 3.5 מיליארד שקל בלבד.

נוכח מצב זה, המועד המוקדם ביותר שבו האוצר יצליח להניח תקציב מסודר ל־2019 על שולחן הכנסת הוא יולי־אוגוסט 2018 - חודשים בודדים לפני המועד שבו התקציב אמור להיות מאושר בכל מקרה. אם רוצים להביא לכנסת את תקציב 2019 יחד עם חוק הסדרים שכולל רפורמות משמעותיות שנחוצות למשק, האוצר יזדקק גם לתמיכת היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט ולזמן כדי לבשל את המהלכים האלו מול גורמים רלבנטיים שונים בממשלה ובשוק. מנדלבליט לא יסכים בקלות לקדם מהלכים גדולים במהירות, במיוחד לא אחרי שבג"ץ נזף בממשלה על החיפזון שבו נחקק חוק מס ריבוי דירות.

על אף שהחוק אינו אוסר על גיבוש תקציב בשל מוקדם יותר, כשהנושא יגיע לשולחנו של מנדלבליט, הוא יוכל לקבוע כי הדבר סותר את תכלית החוק ולמנוע את הקדמת גיבוש התקציב. כך הוא פעל כשסירב לאפשר לאוצר להשתמש בכרית הביטחון של תקציב 2018 בשלב מוקדם מדי ב־2017, בעת שפורסמה תוכנית נטו משפחה, שכן מטרת הכרית היא למנוע חריגות ב־2018.

אם באוצר יחליטו בסופו של דבר לקדם תקציב ל־2019 בלי חוק הסדרים, זה יהיה פספוס לכחלון, שלא יכל לקדם גם חוק הסדרים עבור 2018, משום שהתקציב היה דו־שנתי.

עמרי מילמן