הבולדוזר הירוק: המתכנן הראשי של החברה להגנת הטבע מאתרג את תמ"א 38

על רקע ההתנגדות הכמעט רפלקסיבית של הירוקים לבנייה, היה אפשר להניח שתמ"א 38 תהפוך לשק החבטות של הארגונים הסביבתיים. אבל בשנים האחרונות, החברה להגנת הטבע מאתרגת את תמ"א 38 ופרויקטים של פינוי־בינוי. כל זה קורה כיוון שאיתמר בן־דוד, מנהל תחום תכנון בחברה להגנת הטבע והמתכנן הבולט בתחומי הסביבה בישראל, הגיע למסקנה שזוהי האלטרנטיבה היחידה לבנייה בשטחים פתוחים — והחליט לתמוך בתוכנית.

"ב־2011 הגיע משבר הדיור, עולות השאלות איפה בונים, ואז הבנתי את הפוטנציאל של תמ"א 38: יש בה הר של עתודות דיור", מספר בן־דוד בראיון במשרדו בתל אביב. מאז, הוא מגלה כעת בראיון ל"מגזין כלכליסט", הורה לצוות שהוא עומד בראשו להפסיק להגיש התנגדויות לתוכניות תמ"א 38 או פינוי־בינוי, ולהניח לתוכניות האלה להתקדם.

המדיניות שהנהיג, הוא מודה, מעוררת מחלוקת אפילו במגרש הביתי שלו, בחברה להגנת הטבע. "זה עניין של רזולוציות ושאלה עם מי אתה עובד", הוא אומר, ומסביר שבצוות הכפוף לו יש מתכננים העובדים בקהילות עירוניות, יש המטפלים ברמה המחוזית ויש ברמה הארצית. "מתכנני הקהילות העירוניות עובדים עם תושבים שבונים להם ליד הבית: יש שם, נאמר, שורת ברושים, והם מבקשים שנעזור להם. אבל אני לא מסתכל על המגרש הבודד בגבעתיים; אני רואה את המחלוקת אם לבנות בערים או מחוצה להן, והבנתי שאם אנחנו רוצים לשמור על שטחים פתוחים, אז בתמ"א 38 יש עתיד גדול מאוד. זו ראייה של פיתוח מקיים: מדובר בבנייה באזורים שכבר ויתרנו עליהם ושחררנו לפיתוח".

בן־דוד. "תמ"א 38 היא תוכנית טובה כי לא צריך בה את הממשלה" צילום: תומי הרפז

מול התפיסה הזו שרואה דברים במאקרו מגיעים ארגונים כמו אדם טבע ודין שמספקים מענה פרטני, או סתם תושבי בניין בגבעתיים, שמתלוננים שבונים להם בניין שמסתיר את הנוף. החברה להגנת הטבע ואדם טבע ודין עובדות כתף אל כתף בנושאים רבים במשך שנים ארוכות, אולם הארגונים אינם תמימי דעים בכל הנושאים. "צריך להתמודד עם זה. אני לא שולל את הטענות האלה ברמה המקומית, במיקרו. אבל קודם כל, תמ"א 38 נותנת לזה פתרון, למשל באמצעות תוכנית עירונית כוללת של תגבור על תמ"א 38 שעירייה יכולה להכין על פי שיקוליה; ושנית, יש בתמ"א סעיף שלפיו מהנדס העיר יכול לקבוע סייגים לקבלת היתר בנייה.

"צריך להבין שבכל רגע נתון, במגרש שלידך אפשר לעשות תב"ע נקודתית. זה עשוי לקחת הרבה מאוד זמן, אבל אז ייתקעו לך 15 קומות, הרבה יותר מהזכויות שתמ"א 38 נותנת".

אז החברה להגנת הטבע לא תעזור לתושבים שיפנו בעניין פרויקט תמ"א 38 שמאיים לכרות עצים?

"במצבים כאלה אנחנו נותנים 'סנגוריה תכנונית': אנחנו מציעים לתושבים האלה ייעוץ וגם נפגשים איתם, אבל אנחנו לא לוקחים צד ולא ניגשים עם התושבים לוועדת הערר המחוזית. אם הם מצאו עץ בוגר, נפנה אותם לפקיד היערות.

"כארגון שמירת טבע שתומך בציפוף העיר, ולאור המשאבים המוגבלים שלנו, אנחנו פחות מתעסקים בדברים האלה, רק במקרים חריגים ננקוט עמדה".

"שר האוצר משה כחלון והותמ"ל גוזרים על דור שלם של ישראלים לגור בשכונות פרבריות בעייתיות: ללא הסעת המונים, רחוקות ממוקדי תעסוקה. אלה שכונות שפשוט אין בהן סביבה טובה למגורים. יש מחיר להליכים מזורזים" צילום: אלכס קולומויסקי

מתי, לדוגמה?

"למשל, בשנה האחרונה הסכמנו להגן על שקמה עתיקה במגרש פרטי בתל אביב, כי עץ בן מאות שנים במגרש פרטי זה מצב חריג, אבל הכלל הגורף הוא להתמקד פחות בפעילות כזו.

"אנחנו משקיעים יותר בתמ"לים (תוכניות מועדפות לדיור, שמקודמות בותמ"ל, הוועדה הארצית לתכנון ובניית מתחמים מועדפים — א"ג). אלה תוכניות של פרבור וזחילה עירונית שמכלה שטחים פתוחים".

ואדם טבע ודין, בראשותו של עמית ברכה, מפספסים את התמונה הגדולה?

" אני לא חושב שהם מפספסים את התמונה כמו שיש להם דפוס עבודה שונה משלנו, והוא לגיטימי", בן־דוד בורר את המילים בזהירות. "אצלנו הכלי המוביל הוא כלי תכנוני. לאדם טבע ודין יש מוקד פניות לאזרחים, והם נותנים מענה".

לנושא תמ"א 38 נשאב בן־דוד בתחילת 2011, כשמשרד הבינוי החל לקדם תיקון שלישי לתמ"א 38: התוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. באותה עת משבר הדיור כבר נתן את אותותיו, מחירי הדירות גאו, וברור היה שיש להגדיל את היצע הדירות — אבל תמ"א 38 דשדשה, כיוון שהתמריץ שהעניקה באותה עת היה מתן זכויות לבניית קומה אחת על גג הבניין, מה שלא עורר את היזמים.

"כשמנהלת מינהל התכנון היוצאת, בינת שוורץ, רצתה דירות במרכז, היא מינתה יועצים שהגישו דו"חות חדשים, למרות שהצוות המקורי של תמ"א 35 הוכיח שהתוכניות המחוזיות יספקו 95% מהצרכים של ישראל עד 2025" צילום: עמית שעל

התיקון השלישי נועד לפתור את הבעיה הזו: בפברואר 2011 משרד הבינוי הציג בפני חברי הולנת"ע (הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים, שפועלת תחת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה) את התוכנית לשיפור התמריצים. היה זה דיון ראשון בתהליך ארוך, שהסתיים חלקית רק שנה וחצי אחר כך, עם פרסום הנוסח הסופי של התיקון ברשומות.

אלא שגם כיום ב־2016 עדיין מתקיימות ישיבות על תיקונו של התיקון הזה. הסיבה היא שאלת כמות זכויות הבנייה שאפשר לקבל בזכות תיקון 3, שאלה שמעוררת מחלוקת נוקבת בין היועץ המשפטי לממשלה, ראשי הערים, מינהל התכנון, משרד האוצר והיזמים. המחלוקת הזו הולידה את תיקון 3א', שאושר במועצה הארצית לתכנון ולבנייה רק בראשית נובמבר. על פי התיקון החדש, בתמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה מחדש, היזמים יקבלו תוספת קומות לבניין החדש בהתאם לגובהו של הבניין הישן שנהרס (תוספת של 3.5 קומות לבניינים שגובהם היה 4 קומות ומעלה לפני ההריסה, 3 קומות לבניינים שהיו בני 3 קומות, 2.5לבניינים שהיו בני 2 קומות, ו־1.5 קומות לבניינים שהיו בני קומה אחת).

"התיקון הזה טוב, אבל לא מושלם", אומר כעת בן־דוד. לצד היתרונות הוא מונה את "הזיקה שנוצרה בין היקף הבינוי הקיים לבין זכויות הקנייניות שמרעיפה תמ"א 38. זה נתן מענה לקושי שהיה". הוא מציין לטובה את הוודאות שהתיקון החדש מעניק לשוק, אחרי תקופה ארוכה שבה היה שרוי בעננה. עוד הוא מברך על סעיף שהמועצה הארצית לתכנון ולבנייה הוסיפה לתיקון, ובו ביקשה לעודד עיריות להכנת תוכנית כוללת לתמ"א 38: "זו אמירה נורמטיבית חשובה מאוד".

גן הקיפוד בי-ם. "תמ"א 38 דנה בבנייה באזורים שכבר שחררנו. זו הדרך לשמור על שטח פתוח" צילום: עמית שעל

ובכל זאת, החסרונות הרבים, לטעמו, הניעו אותו להצביע נגד תיקון 3. "כנציג סביבתי היה לי קשה להתנגד, אבל ראיתי שלמעשה זנחו ערי פריפריה כמו אילת, קריית שמונה, צפת וטבריה, שיושבות על השבר הסורי־אפריקאי ומועדות לרעידות אדמה.

"הייתי היחיד שהתנגד לתיקון, כי חשבתי שהתמ"א נותנת פתרונות שטובים רק לערים עם ערכי קרקע גבוהים. כשמשרד הבינוי הביא את התיקון השלישי, הם הציגו עבודה של חברת פז כלכלה, שהציעה מודל דיפרנציאלי לפי ערך הקרקע: יותר זכויות בנייה במקומות שבהם ערכי הקרקע נמוכים. על פי המודל הזה היו הבדלים אפילו בתוך הערים, למשל בדרום תל אביב לעומת מרכזה. אבל בסוף אושר תיקון שמאשר 2.5 קומות באופן גורף, בכל הארץ.

"דרשתי מאנשי אגף התקציבים להראות איזה פתרונות הם מביאים לפריפריה, הם לא הראו. לעגו לי, אמרו שזו תוכנית טובה לסביבה. אבל אני התנגדתי כנציג ציבור, ולא רק נציג של הארגונים הירוקים. זונחים את הפריפריה הרחוקה. מדברים על פיילוט לחיזוק מבנים עם תקציב של 100–200 מיליון שקל. זה רסיס בים".

הוא סבור גם כי צריך היה להחריג מהתוכנית שכונות שלמות של בניינים נמוכים בני שתי קומות באזור תל אביב רבתי; במקומות אלה הוא סבור שיש לאפשר תוספת בנייה רבה יותר מאשר 1.5 קומות שיש בתיקון החדש. "אם יש שכונה של צמודי קרקע, או שכונה של בתים בני שתי קומות, כמו שיש בשיכון ותיקים, בשיכון הצנחנים ובשכונת שפירא (שלושתם ברמת גן — א"ג), אין היגיון בלהוסיף לבתים שם רק קומה וחצי. אלה מקומות שערך הקרקע בהם כל כך גבוה, שלהוסיף להם רק שתי קומות זה בזבוז משווע. צריך לסמן את המתחמים האלה ולצופף אותם".

"אדם טבע ודין בראשות עמית ברכה מפעילים מוקד פניות. זה לגיטימי, אבל בחברה להגנת הטבע הכלי המוביל הוא תכנוני. אני עובד בראייה ארצית, לא מקומית, ושם יש לתמ"א 38 עתיד גדול" צילום: אדם טבע ודין

עמדתו של בן־דוד בעניין תמ"א 38 קרובה לעמדתם של מינהל התכנון ושל מי שעמדה בראשו עד לאחרונה, בינת שוורץ: שניהם מצדדים בהגדלת זכויות הבנייה כדי לעודד בנייה בערים. אבל בנושאים רבים ועקרוניים אחרים, בן־דוד ושוורץ רחוקים מלהסכים — וקו השבר ביניהם בולט בייחוד כשמדובר בתמ"א 35, התוכנית הלאומית שמגדירה את מדיניות התכנון ופריסת היישובים בישראל.

התוכנית הזו היא גם הצומת שהפגיש ביניהם: ב־2004 בן־דוד החליף את שוורץ כמנהל תחום תכנון ארוך טווח במינהל התכנון. במסגרת התפקיד הזה, הוא היה אמון על הכנתה הסופית של תמ"א 35 לקראת הערות הוועדות המחוזיות. התוכנית אושררה ב־2005, ושנה אחר כך בן־דוד עזב את מינהל התכנון לטובת החברה להגנת הטבע.

אחד העקרונות של תמ"א 35 היה מיקוד הפיתוח בארבעה מרכזים אורבניים ראשיים, שמרכזים 10% מהקרקעות ו־90% מהתושבים בישראל. לצורך כך, התמ"א המליצה על פיתוח באר שבע כמטרופולין רביעי, על חיזוק מטרופולין חיפה ועל פיתוח שירותי הסעת המונים (הוראה שעל בסיסה מפותחות כיום הרכבת הקלה ותחנות חדשות של הרכבת הכבדה). ב־2008 מונה צוות לעדכון התמ"א, וזה קבע כי אין צורך בשינוי התוכנית וכי עתודות הקרקע במחוז מרכז מספקות. אלא שבקיץ 2011 מונתה שוורץ למנהלת מינהל התכנון ומינתה צוות חדש לאותה מטרה — וכשזה הגיש את המלצותיו, באפריל 2013, הוא המליץ להרחיב את הבנייה במרכז כדי לספק מגורים לכ־300 אלף תושבים עד 2030.

"בינת שוורץ עברה לגישה חדשה", מסביר בן־דוד: "היא טענה שאינה רוצה להתערב בשוק וכי יש ליצור דירות במרכז, כי שם הביקוש. היא מינתה כיועצים את המתכננים אריק כהן ומוטי קפלן, שגיבשו מודל ביקושים חדש והגישו דו"חות מעודכנים. לכן ב־2012 דובר על לפרוץ את המרקמים העירוניים, על אף שצוות התכנון המקצועי המקורי של תמ"א 35 הוכיח שהתוכניות המחוזיות עד 2025 יכולות לספק 95% מהצרכים של ישראל, כולל מחוז מרכז ותל אביב".

פרוייקט תמ"א 38 ברחוב הנוריות בירושלים צילום: עמית שאבי

אבל בפועל, היום רואים שזה לא מספיק.

"פתאום התחילו לחבוט בתמ"א 35 שלא צפתה את המשבר. אבל מה שקרה זה שאף אחד לא נתן משאבים לתמרץ פיתוח בפריפריה. במקום זה, הפיתוח היה בעיקר במרכז, ונבנו רק 30–25 אלף דירות בשנה בשעה שהביקושים עמדו על 40–50 אלף משקי בית שמתווספים בכל שנה.

"תוכנית מתאר לא יכולה לעבוד ללא כלים משלימים. למשל, אין טעם לעשות תוכנית עצומה למטרופולין באר שבע אם לא יהיו מדיניות מיסוי, שילוש המסילה והעברת מוסדות להשכלה גבוהה. אם אין מדיניות תומכת, התוכנית לא תתממש".

המחלוקת הזו נגמרה בניצחון בנקודות של בן־דוד והארגונים הירוקים: בספטמבר המועצה הארצית דחתה את יוזמת מינהל התכנון להרחיב את המרקמים העירוניים באופן גורף. במקום זאת היו רק תיקונים נקודתיים.

הוויכוח על הצורך בהרחבת גבולות הפיתוח התנהל גם בתוך מסדרונות מינהל התכנון פנימה, שם הונהג על ידי רות יוסף, יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה מחוז מרכז, ודניאלה פוסק, מתכננת המחוז; ועל ידי גילה אורון, יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב, ונעמי אנג'ל, מתכננת המחוז — כולן היו נגד הרחבת הגבולות. בן־דוד, שצידד בעמדת המחוזות, מספר על דו"חות שהוגשו למנכ"ל משרד הפנים ד"ר שוקי אמרני, שמהם עולה כי בשני המחוזות יש תוכניות שניתנות למימוש עד שנת 2020 לבניית 290 אלף דירות. על פי אותם מסמכים, בנוסף לכך יש פוטנציאל לבנות במחוזות אלה עוד כ־90 אלף דירות, באמצעות תמ"א 38. "מינהל התכנון הסתיר את המסמכים, אבל הצלחנו להשיג אותם. רואים בהם שבשני המחוזות יש פוטנציאל בנייה ממשי, לא תיאורטי, של עשרות אלפי דירות באמצעות תמ"א 38".

פרוייקט תמ"א 38 ברחוב בורוכוב בגבעתיים צילום: עמית שעל

ואם התחזית לא תתתמש? הרי תמ"א 38 מעוררת כל כך הרבה התנגדויות.

"זה לא כל כך משנה אם עד 2030 ייבנו עוד 200 אלף דירות או פחות; מה שאני אומר הוא שיש כאן פוטנציאל עצום. כמתכננים אנחנו שואלים את עצמנו במה אנחנו צריכים להתערב כדי שיקרה משהו, ואם בעקבות הראיון הזה יתעורר הצורך במאמץ לאומי לממש את הפוטנציאל הזה, אז אולי נסייע בפתרון משבר הדיור שמטריד את האזרחים, ובראייה ארצית נעשה גם משהו טוב לסביבה".

בין שלל הפונקציות שהוא ממלא, בן־דוד הוא נציג ארגון הגג של הארגונים הירוקים בותמ"ל — הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור, שהוקמה בפברואר 2014 לאחר שהוברר שבמשבר הדיור המדינה לא הגיבה ביעילות לעלייה בביקוש. הסמכויות המפליגות שקיבלה הוועדה הוכיחו את עצמן במישור הפרקטי: בזכותה האיץ מינהל התכנון את קצב אישור התוכניות מ־30 אלף דירות בשנה, ל־100 אלף. להאצה הזו, מנגד, יש מחיר משלה, והותמ"ל ריכזה ביקורת רבה שעיקרה הטענה שהיא עוקפת את הליכי התכנון התקינים.

בן־דוד, מצדו, רחוק מלהתרשם מהנתונים שמציגה הותמ"ל, הגם שכאמור הוא חבר הוועדה (למעשה היחיד מחבריה שאינו נציג של משרד ממשלתי). "אחת התוכניות הגדולות שמקדמת הוועדה היא תל השומר, שבה יש פוטנציאל לבניית 12 אלף דירות, אבל לפני 2021 הצבא לא יפנה את השטח", הוא מסביר. "גם את בה"ד בת גלים בחיפה הצבא לא יפנה בקרוב, אז בשביל מה מקדמים תוכניות כאלה בותמ"ל? מצד שני, תוכנית לבנייה בקריית גת, שאושרה גם היא בותמ"ל, היא דוגמה לערים על סטרואידים. אלה משחקים של סטטיסטיקות ומספרים; בפועל, המחירים עולים והמשבר לא נפתר. האזרחים לא רואים שינוי".

פרויקט תמ"א 38. "כששאלתי את אגף התקציבים מה עם הפריפריה, לעגו לי" צילום: עמית שעל

למה אתה מתנגד לתוכניות של הותמ"ל?

"כי כחלון והותמ"ל גוזרים על דור שלם של ישראלים לגור בשכונות פרבריות בעייתיות: ללא הסעת המונים, רחוקות ממוקדי תעסוקה. אלה שכונות שפשוט אין בהן סביבה טובה למגורים. יש מחיר להליכים מזורזים".

אתה רואה בתמ"א 38 תחליף לזה?

"משרד האוצר, רמ"י ומשרד השיכון רק מסתכלים על כמות יחידות הדיור, כדי לשחרר אותן לשוק ולהראות התחלות בנייה. אבל אלה יחידות דיור שבמידה רבה נמצאות במקומות שישראלים לא רוצים לגור בהם. כשאנשים יצאו להפגין ב־2011 הם רצו לגור בתל אביב, ברמת גן, בגבעתיים וברעננה. הנוער שגדל והתבגר בעיר לא רוצה שתשלח אותו לקריית גת, למודיעין ולראש העין. אלה שכונות שבאופן מובנה התושב שלהן מחליף רנטה קרקעית בהוצאות תחבורה. דירה בראש העין זולה יותר, אבל אתה משלם באחזקת שני רכבים.

"בתמ"א 38, לעומת זאת, יש פוטנציאל גדול מבחינת כמות הדירות ומיקומן. הפרויקטים יהיו במקומות עם הסעת המונים, ביישובים שמחוברים לרכבת. לא בפרברים, אלא בערים מתפקדות, במקומות שאנשים רוצים לגור בהם.

"בכל אופן, לפי תמ"א 35 מוגדר שצריך לחדש את השכונות האלה. מדובר בשכונות עם תשתיות של 80 שנה, שבכל מקרה צריך לחפור ולחדש אותה. אז אם כבר עושים את זה, בוא נעשה את זה כמו שצריך".

אתה אומר שבעצם תמ"א 38 טובה כי לא צריך בה את הממשלה?

"נכון. זה כלי פשוט ודי מטומטם, שאמנם לא מספיק רגיש לסיטואציות מסוימות, אבל גם לחסרונות האלה יש תרופות: למשל, בתמ"א 38 יש סעיף שמאפשר לכל עיר להכין תוכנית מקומית שתגדיר איך תיראה תמ"א 38 בעיר עצמה: כמה ואיפה מותר להפעיל את התוכנית. זו דרך לטפל בהרבה מאוד היבטים בעייתיים בתמ"א 38".

ראשי הערים לא ששים לאשר תוכניות על פי תמ"א 38. האם סביר שכל המאמצים שמקדישה הממשלה לבנייה בראש העין ובבאר שבע יוסטו לתוך הערים, לאור ההתנגדויות של ראשי הערים?

"קודם כל, מהנדס עיר וראש עיר צריכים נימוקים חזקים מאוד כדי לא להוציא היתר — למשל, היעדר תשתיות תומכות. על פי נתוני מינהל התכנון, בשנתיים־שלוש האחרונות יש עלייה דרמטית במספר ההיתרים.

"שנית, זו תחרות לא הוגנת: לותמ"ל יש הר של יועצים, משאבים, כוח אדם ותקציבים שאין לוועדות המחוזיות, ואז מתלוננים שהוועדות המחוזיות והמקומיות לא עומדות בקצב. הציבור לא עולה לרגל להתנגד לתוכניות ותמ"ל, וגם הרשויות בקושי מגיעות. זה נעשה בחדרי־חדרים.

"השר כחלון העביר את מינהל התכנון לאוצר בקצת יותר משבוע חקיקה בכנסת, אבל את החוק להתחדשות עירונית לקח לו שנה לאשר. כל המערכת דוחפת בנייה מחוץ לערים, אבל לפיתוח בתוך הערים באמצעות התחדשות עירונית ותמ"א 38, הממשלה לא נותנת משאבים. אם אביגדור יצחקי (ראש מטה הדיור במשרד האוצר — א"ג) יגיד שחותמים על הסכמי גג לערים, שיביאו עשרות אלפי דירות בתמ"א 38, הערים יעמדו אצלו בתור".

אנחנו מדברים על התחדשות עירונית, אבל שכחנו שתמ"א 38 נוצרה קודם כל כדי לחזק מבנים. אפשר להשיג את המטרה הזו?

"עם כל הקשקשת שמתנהלת היום סביב זכויות בנייה ומיסוי, צריך לזכור שטבעם של אסונות טבע הוא שאתה לא יודע מתי הם קורים, וכשהם קורים הם באים בגדול. גם אזרחים ששוקלים אם להתקשר עם יזם צרכים לזכור זאת. המדד המרכזי בשיקול שלהם לא צריך להיות כלכלי, אלא הבטיחות, בייחוד באזורים מבוססים: באלו, לא יקרה כלום אם הדיירים יפסיקו לחכות. אולי צריך לפתור את זה על ידי כך שכל תושב יכניס מכיסו 40 אלף שקל לפרויקט. הרי הוא מקבל עוד מטראז', חניה ובניין שלא ייפול לו על הראש".