מבקר המדינה: רשות המסים נכשלה בגביית מע"מ מהחברות הרב לאומיות שפועלות בישראל

על פני כמעט 190 עמודים שוטח מבקר המדינה ביקורת כלפי עבודת רשות המסים בנוגע למיסוי הכנסות מחו"ל ומלחמתה בתכנוני המס וההון השחור. המבקר יוצא נגד הרשות על כך שחלק נכבד מהדו"חות שהיא מכינה לא מוגשים בצורה ממוחשבת, שמונעת שיתוף פעולה בין הזרועות השונות של הרשות.

תכנוני מס

מבקר המדינה התייחס לאחריות של רשות המסים לסגור פרצות מס ובהתמודדות שלה עם הדיווח שהיא נדרשת לקבל על תכנוני מס מסוימים. ב-2006 נקבעה רשימה של 15 תכנוני מס אגרסיביים לגביהם נדרש מי שביצע אותם לדווח לרשות כי נקט במטרה שזו תבדוק האם היא מקבלת את תכנון המס או דורשת מס גבוה יותר. מבקר המדינה מצטט את מנהל רשות המסים הקודם שהעריך כי היקף הכספים של תכנוני המס, הלבנות ההון והכספים שהופקדו בחשבונות בנק מחוץ לישראל ולא דווחו בכ-40 מיליארד שקל בשנה. המבקר מצא כי עד היום, כעשר שנים לאחר שנקבעה הרשימה, עדיין לא עדכנה הרשות את רשימת תכנוני המס החייבים בדיווח, "ולא הוסיפה או גרעה ולו תכנון מס אחד, למרות השינויים הרבים שחלו במציאות הכלכלית". לדברי המבקר "הרשימה איננה נותנת מענה לכל ההתפתחויות והחידושים בתחום תכנוני המס, והיא לוקה בחסר ואיננה מגשימה בצורה המיטבית את תכלית החקיקה" מבקר המדינה מצא גם כי בפועל היקף הדיווחים במסגרת תקנות אלה מזערית ביחס לכלל הדיווחים שמקבלת הרשות וכי אנשי המקצוע מעריכים שבפועל פשוט לא מדווחים על כך, כמחוייב בחוק. המבקר מצא כי מאז 2010 כל הדיווחים של תכנוני המס בתחום המע"מ כלל לא הוקלדו למערכת ממוחשבת. כך שהם יושבים בתיקייה בהנהלת מע"מ מבלי שאף אחד טרח לבדוק אותם.

מבקר המדינה גם מצא כי למרות שבסמכותם של פקידי השומה להטיל קנס של 500 שקל על מי שלא דיווח על תכנון מס, בפועל קנס זה לא הוטל מעולם. גם קנסות על דיווח חסר אינם בשימוש ברשות המסים, כפי שחושף המבקר, קנסות שאמורים לעמוד על שיעור של 30% מהפער בין תשלום המס המקורי לזה שנמצא כי החברה או האדם היו צריכים לשלם בפועל. מטרת הקנסות היא להרתיע את הנישומים מדיווח חסר או מלהמנע מדיווח על תכנון מס אגרסיבי אולם בפועל באמצעי זה לא נעשה כל שימוש. מעבר לכך, מבקר המדינה מצא כי משרדי השומה לא מעבירים למשרדי החקירות מידע על נישומים שלא דיווחו על תכנון מס כפי שהחוק מחייב. בניגוד להנחיות הנהלת הרשות, משרדי השומה מעדיפים לטפל בתיק במישור האזרחי גם אם התגלה כי לא נעשה דיווח על תכנון מס ולא להעביר את הבדיקה למישור הפלילי למרות שמדובר בעבירה.

משה אשר מנהל רשות המסים צילום: עומר מסינגר

תפסיקו עם הנייר

המלצת המבקר שחזרה לאורך מרבית הדו"ח הייתה די בסיסית - להפסיק עם טפסי נייר ולעבור למסמכים ממוחשבים שיאפשרו לה גם לבצע ניתוחים וחיתוכים וגם לתאם בין גופי הרשת השונים. כך למשל התייחס המבקר לטופסי הדיווח של נישומים על פעילות כלכלית שלהם בחו"ל אינם ממוחשבים מה שלא מאפשר לרשות לבצע חיתוכים והצלבות על נתונים אלה עם מאגרי מידע אחרים שיש לרשות. כדוגמה מתייחס המבקר לאפשרות הקיימת בפני מי שמעביר כספים לחו"ל להצהיר מול הבנק דרכו הוא מעביר את הכסף כי מדובר בהעברה שאינה מצריכה ניכוי מס (למשל עבור שירותי תיירות בחו"ל, עבור שירותי ביטוח בחו"ל ועוד). על סמך ההצהרה הבנק לא מנכה מס מההעברה. אולם מאחר ומדובר בטפסים שאינם ממוחשבים לרשות המסים אין אפשרות להצליב את מסמכים אלה עם מידע אחר שיש לה.

לא גובים מס יציאה

החוק בישראל מחייב מאז 2003 את מי שמהגר מישראל לשלם מס יציאה על הנכסים שלו, כאילו מימש אותם (מס רעיוני). לחילופין מהגר יכול לשלם בהמשך את המס רק על החלק אותו הוא חייב מההכנסות שלו - על אותן שנים בהן היה תושב ישראל. מבקר המדינה מצא כי רשות המסים לא גבתה כלל מס יציאה מאדם שירד מהארץ מאז נכנס החוק לתוקף. מדובר בבעיה מאחר ואם אדם בחר במסלול בו הוא נדרש לשלם מס רק לאחר שמכר את הנכס שלו (למשל מניות) מספר שנים לאחר שירד מהארץ, יכול להיות מצב בו הוא כבר שנים לא מדווח לרשות המסים והיא כלל לא יודעת איך לגבות את המס ממנו. מדינות שונות בעולם מתמודדות עם הנושא באמצעות סעיף "שימור זכויות" באמנות שהן חותמות אחת עם השנייה. אולם לישראל סעיף כזה עם 3 אמנות בלבד. מעבר לכך, קל מאד לעקוף את החוק לדברי המבקר. על פי נוסח החוק, מוטל מס יציאה רק על החזקות במישרין ולא על החזקות בעקיפין. הדבר מאפשר לנישום, באמצעות רישום מלכתחילה של הנכס על שם חברה, להעביר החזקות במישרין להחזקות של תאגידים שבבעלותו, ובכך להימנע מחבות במס יציאה בתשובת הרשות צוין: "אנו ערים לכך כי בסעיף, בנוסחו הנוכחיף נדרשים תיקונים... ובשנה האחרונה אף נדונה הצעה לתיקון חקיקה בלשכת מנהל רשות המסים, אולם טרם נערך תיקון החקיקה עליו הוחלט, בשל אילוצי תעדוף החקיקה ברשות..."

הישראלים שלא משלמים מס

אחד הפרקים של מבקר המדינה הוקדש למיסוי הכנסות מחו"ל של ישראלים. ישראלים נדרשים לשלם מס על הכנסות שהופקו בחו"ל רק מאז 2003 אז שונתה שיטת הגבייה שהייתה עד אז טריטוריאלית לפרסונאלית - כך שכל מי שמוגדר "תושב ישראל" חייב לשלם מס על כל ההכנסות שלו, כאשר במקביל לאמנות מס בין ישראל למדינות אחרות קובעות לאיזה מדינה יש את העדיפות על גביית המס ואיזה מדינה גובה "שנייה". מדו"ח המבקר עולה כי עד היום רשות המסים לא קבעה תקן כוח אדם שיופקד על בדיקת הבקשות לאישור ניכוי מס במקור שחל על כל העברות כספים של תושבי ישראל לחו"ל שעומד על 25% ולא הגדירה דרישות לתפקיד. המבקר מצא כי העובדים שמבצעים את בדיקות אלה נבחרים לפי שיקולים של פקיד השומה האזורי, ולא לפי התאמת העובד, למשל שליטתו בשפה האנגלית או התמצאותו בכללי המיסוי הבין-לאומי. המבקר מדגיש גם כי מספר העובדים המופקד על הבדיקה של אלפי הבקשות כאמור, המתקבלות מדי שנה בשנה, אינו מאפשר לבצע את מלוא הבדיקות הנדרשות לפני מתן האישורים. החשיבות של בדיקת ואישור כל הבקשות השונות נובעת מכך שלפקידי רשות המסים סמכות להפחית או לפטור בעלי הכנסות מחו"ל מניכוי במקור, במקרים מסוימים. ללא בדיקה מספקת ייתכן והאישורים שניתנו, ניתנו שלא בצדק.

מבקר המדינה מצא כי אדם מסוים שפעל מול שני משרדי שומה בסוגיות שונות קיבל אישור על ניכוי במקור עבור העברה דומה, אך כל משרד שומה קבע שיעור ניכוי שונה. לאור העבודה שאלפי בעלי תיקי שומה מחזיקים תיקי ניכוי במשרדים אחרים, מדובר בתופעה שעל רשות המסים להתמודד איתה. בתשובת הרשות צוין כי "על מנת למנוע אי אחידות וחוסר ודאות לגבי הגורם המטפל, נקבע כי הנפקת האישור אפשרית רק במשרד השומה בו מתנהל תיק השומה. רק אם לא קיים תיק שומה, ניתן לבצע את ההעברה במשרד בו מתנהל תיק הניכויים".

מבקר המדינה קבע כי על הרשות לדרוש משע"מ להקים מערכת מידע ממוחשבת לשימוש עובדי היחידה, כדי שיוכלו לתעד את עיקר עבודת הייעוץ שלהם במשרדי השומה. תיעוד ממוחשב כאמור ייצור מוקד ניהול ידע בתחום המיסוי הבין-לאומי ויתרום ליישום מדיניות הרשות בתחום מורכב זה בכלל משרדי השומה.

העדר המיסוי על גוגל ופייסבוק

מבקר המדינה מתייחס ל"תפקוד הלקוי של הרשות בנוגע לפעילות החברות הרב-לאומיות באמצעות האינטרנט" או במילים פשוטות גביית המס מחברות כמו גוגל או פייסבוק. המבקר מציג את השתלשלות האירועים מאז הוגשה כנגד רשות המסים ושר האוצר עתירה בנושא על ידי עו"ד גיא אופיר. בסופו של דבר השנה יצא חוזר סופי שאמור להסדיר את תשלום המס של החברות, אחרי מספר שנים בהם התמשכו הדיונים בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הכללים שנקבעו בחוזר, על הרשות לשקול לעגן אותם בחקיקה. המבקר התייחס לסוגיית מס החברות שהחברות צריכות לשלם על ההכנסות שלהם בארץ. בהיבט המע"מ המבקר מתייחס גם כך שהרשות לא ביצעה מיפוי של ספקי החברות הרב-לאומיות בישראל במטרה לבדוק אם העסקאות בין ספקים אלו לבין אותן חברות מדווחות כעסקאות החייבות במע"מ כמו שצריך, כך נוצר מצב שבו התבצעה אכיפה בררנית כלפי חלק מספקי החברות הרב-לאומיות – רק אלו שפנו לרשות בבקשה להחלטת מיסוי בעניין זה. לדברי המבקר "התברר כי חברות זרות רבות המבצעות בישראל פעילות ענפה בתחום הסחר המקוון כלל לא נרשמו ברשות". המבקר מרמז על חברות אמזון או e-bay שעוסקות בקמעונאות באינטרנט, או אתרים שמספקים שירותי תיירות כמו בוקינג או Airbnb. לדבריו "הלקוחות בישראל המבצעים פעילות באמצעות אתרים אלו הם בעיקר לקוחות פרטיים, ועקב כך לא רק שנגרע מע"מ מאוצר המדינה, אלא גם נוצרת פגיעה של ממש ביכולת התחרות של עוסקים ישראלים המחייבים את לקוחותיהם במע"מ מלא".

מרשות המסים נמסר כי רשות המסים השקיעה מאמצים רבים בשנים האחרונות בפעולות שמטרתן הגברת אכיפת חוקי המס והעלאת רמת הציות של ישראלים המבצעים פעילות בחו"ל החייבת במס בישראל. בין יתר הדברים, הליך הגילוי מרצון האחרון הזוכה להצלחה רבה. גם במסגרת המהלך למשלוח מכתבים לאזרחים לגביהם נמצאו סימנים מחשידים לקיום הכנסות שלא דווחו, הושם דגש גם על איתור פעילות לא מדווחת בחו"ל ונשלחו מכתבים לאלפי תושבי ישראל המרבים בטיסות לחול שלא במסגרת משלח ידם."

חברות הארנק

חברות הארנק הן פצע מדמם במלחמה בתכנוני המס, שכן רשות המסים מנסה כבר שנים ללא הצלחה לסגור את הפרצה בחוק שמאפשרת לשכירים עם משכורת גבוהה להקים חברה שמקבלת את המשכורת שלהם כדמי ניהול. כך הם נדרשים לשלם רק מס חברות (שעומד היום על 25%) במקום מס הכנסה שמגיע עד 50%, כל עוד הם לא מושכים את דמי הניהול כדיבידנד. המבקר מצא כי כבר היום למנהל רשות המסים סמכות להורות לחברות מעטים (שבבעלות עד 5 אנשים) לשלם מס כאילו חילקה דיבדנדים (גם אם בפועל לא עשתה זאת) כדי להתמודד עם מצב זה. אולם כדי שזה יקרה על מנהל הרשות להתייעץ עם ועדה מייעצת שכוללת 5 נציגים שלפחות 3 מהם אינם עובדי מדינה. אולם ועדה כזו מעולם לא קמה, ולכן מנהל הרשות לא יכול להשתמש בסמכות זו. למעשה הפעם האחרונה שהופעלה סמכות זו הייתה 1975. ועדת טרכטנברג המליצה ב-2011 להקים צוות שייבחן כיצד לסגור את פרצת המס המכונה "חברות ארנק" וזו אכן קמה והגישה טיוטה להערות הציבור שנתיים לאחר מכן. אולם עד היום הסוגיה הזו טרם הסתיימה, כעת בפעם השלישית עולה הנושא בחוק ההסדרים, אחרי שבפעמיים הקודמות יצא ממנו בטענה כי הוא החוק לא בשל עדיין. גם לגבי בהצעת החוק שעלתה כעת יש ביקורות רבות מצד השוק בטענה כי היא כוללת בתוכה סמכויות חסרות תקדים עבור רשות המסים שנמנעת מהפתרון הפשוט יותר, להקים ועדה מייעצת. לדעת המבקר על רשות המסים והאוצר להסדיר את הסוגיה שעולה כסף רב למדינה (מעל מיליארד של בשנה לפי הערכות שנעשו בעבר).

הרשות השיבה כי: "ועדה בראשות מנהל רשות המסים גיבשה מספר מודלים בנוגע למיסוי סוגים שונים של "חברות ארנק". לקראת חוק ההסדרים לשנת 2015 הוגשו ההמלצות לשר האוצר דאז, יאיר לפיד ולבקשת סגן שר האוצר מיקי לוי נערכו ישיבות רבות עם נציגי הלשכות המקצועיות שהעלו התנגדויות קשות ורבות למהלכים המוצעים. כתוצאה מכך, השר וסגנו החליטו שלא לשלב את המלצות הוועדה בחוק ההסדרים לשנת 2015 ולדון בהמלצות מיד לאחר סיום התהליך של חוק ההסדרים. כידוע הממשלה נפלה ופוזרה הכנסת לפני שנערך דיון נוסף בהמלצות. אנו פעולים לאישור תיקוני חקיקה רלוונטיים בכנסת.