הקרב על הפנסיות התקציביות: צה"ל לא העביר מידע

בדו"ח מבקר המדינה על הסדרי הפנסיה של מדינת ישראל שהתפרסם היום (ד'), חושף המבקר יוסף שפירא כי חלק מרכזי בהסכם בין משרד הביטחון לאוצר - שנחתם בין שר הביטחון דאז משה (בוגי) יעלון ושר האוצר משה כחלון - כלל לא מומש. ההסכם בין המשרדים קבע כי בשונה מבעבר תקציב הביטחון יהיה שקוף לחלוטין לכל אגפי האוצר, אלא שהמבקר מצא כי העברת המידע בין צה"ל לאוצר לא הוסדרה, למרות שהפיכתו של תקציב הביטחון לשקוף הביאה למערכת הביטחון כ-60 מיליארד שקל בשנה.

השקיפות הייתה החלק המהותי במענה על הביקורת על ההסכם, שהוטחה במנכ"ל האוצר שי באב"ד ובממונה על התקציבים אמיר לוי, בנוגע לתקציבים הנרחבים שניתנו למשרד הביטחון. אמרו השניים כי לסיכום בנוגע לשקיפות יש חשיבות גדולה ביותר שמצדיקה את ההסכם. אלא למבקר המדינה נודע כי ההסכם לא ממומש בפועל דווקא לאחר שנציג צה"ל, ראש ענף תכנון שכר וגמלאות בצה"ל, עדכן אותו כי הוא אינו מקבל מאגף החשכ"לית מידע לצורך חישוב החבות האקטוארית של משרתי הקבע וגמלאיו. החשכ"לית מיכל עבאדי בויאג'ו הגיבה לנזיפת המבקר על כך שמנעה מידע מנציגי צה"ל, בתשובה שניתנה באוגוסט האחרון (8 חודשים אחרי חתימת ההסכם), לפיה "עם גילוי העובדה בטיוטת דו"ח מבקר המדינה שצה"ל העביר מדיניות חלקית של הגדלות הרמטכ"ל הדרושה לצורך בקרה ושקיפות לאגף החשכ"ל, הורתי על השעיית כלל העברת המידע לצה"ל עד לבירור מקיף של סוגיית העברת מידע מקיף שלם ואמין לאגף החשכ"ל... מסירת מידע לצה"ל בלי לעמוד על קבלת מידע ממנו בעיני היא פעולה לא סבירה של חשב כללי ופוגעת ביכולת הבקרה על צה"ל. אני סבורה שמחובתי הייתה להשתמש בכל הכלים הנתונים בידי על מנת להבטיח מסירת המידע מצה"ל".

עוד עולה מדו"ח המבקר כי רק ביולי האחרון בדיון בראשות מנכ"ל משרד הביטחון אלוף (במיל') אודי אדם והחשבת הכללית ובהשתתפות בין היתר של סגן הרמטכ"ל האלוף יאיר גולן וראש אכ"א האלוף חגי טופולנסקי, לבקשת החשבת הכללית, הורה מנכ"ל משרד הביטחון על הקמת צוות מצומצם משותף לאכ"א, אגף התקציבים במשרד הביטחון והחשבת הכללית, בנוגע להעברת מידע הדדית, למרות שזו כבר הייתה אמורה להיות מוסדרת בהסכם שנחתם.

החשבת הכללית באוצר מיכל עבאדי בויאנג'ו. לא קיבלהמידע מהאוצר - ומנעה ממנו מידע בחזרה צילום: עומר מסינגר

מבקר המדינה מפרט גם בנוגע לתקופה שקדמה להסכם בין משרד האוצר לביטחון, וחושף התנהלות מטרידה של בכירי אכ"א (אגף כח אדם בצה"ל). בעקבות החלטת הממשלה בנוגע להמלצות וועדת טרכטנברג סוכם כי השקיפות בנוגע לתקציב הביטחון תגדל עבור אגפי האוצר. החלטה זו הביאה את הצדדים לדיונים רבים בנושא. במהלכם פנה אגף חשכ"ל באוצר 5 פעמים לאכ"א בבקשה לקבל את מדיניות הרמטכ"ל בנוגע לגמלאות. לאחר שזה לא עזר נדרש מנכ"ל ראש הממשלה דאז, הראל לוקר להתערב ולקבוע בעצמו כי הנתונים יעברו אולם גם פנייתו לא הביאה לשינוי. לאחר שזה לא עזר פנה לוקר לשר הביטחון דאז משה (בוגי) יעלון וציין בפניו כי משרד הביטחון לא מעביר את המידע המפורט כנדרש. רק מספר חודשים לאחר מכן קיבלה החשבת הכללית את הנתונים המדוברים, 6 שנים מאז החלה לבקש אותם. מבקר המדינה העיר כי הוא רואה את בחומרה את ההתנהלות הפסולה של אכ"א באי העברת המידע ומפנה את תשומת לב הרמטכ"ל לכך.

צ'ופר הפנסיה של משרתי הקבע: האם הרמטכ"ל ידע? 

בעוד שהחוק קובע כי קצבת הפנסיה התקציבית המקסימלית תעמוד על 70%, אנשי כוחות הביטחון זוכים בתוספת לפנסיה גם עבור השירות הסדיר (2% לשנה) כך שהקצבה של משרתי כוחות הביטחון יכולה להגיע עד ל-76%. אלא שמעבר ל-6% האלה, לרמטכ"ל יש סמכות להגדיל את אחוזי הפנסיה של אנשי הקבע בשיעור של עד 19%, באופן שמפצה על התקופה הארוכה שלאחר הפרישה לצה"ל.

מעבר לשאלת גובה המענקים חושף מבקר המדינה תמונה מטרידה - צוות הביקורת של מבקר המדינה ביקש מנציגי צה"ל ומשרד הביטחון לקבל נתונים בנוגע לדרך חישוב העלות השנתית של הפורשים בכל שנה, ואת העלות האקטוארית של הגדלות הרמטכ"ל ודרך חישובה. אולם הממונה על תשלום הגמלאות באכ"א השיב על הבקשה של משרד מבקר המדינה כך "אין ביכולתנו להפיק נתון מדויק של העלות התקציבית של הגדלות תקופות השירות משום שאין בידינו מידע מדויק בנוגע להגדלות האחוזיות שניתנו. בירור המידע בצורה מדוייקת מחייב פתיחתם של אלפי תיקים של פורשים לאורך השנים". הרמטכ"ל הודה בעצמו כי בעקבות הביקורת ביקש לקבל את הנתונים אך נדרש לאכ"א זמן רב להפיקם אותם עבורו. אייזנקוט אמר למבקר המדינה כי "היה קשה לקבל את הנתונים. זה לא שביקשתי את הנתונים ומיד קיבלתי אותם".

מהעבודה שעשתה ועדת לוקר, בראשה עמד יוחנן לוקר, שבחנה את תקציב הביטחון, עלה כי הגדלת הרמטכ"ל הממוצעת עומדת על 6% (בעוד שהגידול שמאשר נציב שירות המדינה לעובדי המדינה עומדת בממוצע על 0.6%). אולם בפועל בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ממוצע הגדלת הרמטכ"ל ב-2015 היה כ-8.8%, כאשר 63.9% מהפורשים מצה"ל קיבלו הגדלה של 7% ומעלה. עוד מצא המבקר כי 46.7% קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 8% ומעלה, כ-29.3% מהפורשים מצה"ל קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 10% ומעלה, כ-14.9% מהפורשים קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 14% ומעלה. 1.4% מהפורשים קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 19%. כך שלמעשה 86.3% מהפורשים קיבלו הגדלת רמטכ"ל שגובהה מ-6%, בניגוד למה שנמסר לוועדת לוקר. עוד נמצא כי בהשוואה בין 2013 ל-2015 עלו הגדלות הרמטכ"ל משיעור ממוצע של 8.3% לשיעור ממוצע של 8.8% כך שביחד עם ה-6% על השירות הסדיר אנשי הקבע מקבלים בממוצע תוספת של 15% על הקצבה לה הם זכאים. ההסבר שניתן לגידול על ידי מערכת הביטחון הוא העלאת גיל הפרישה באופן הדרגתי מ-42 ל-47.

לאור מה שקשה שלא להגדיר כהפקרות תקציבית עולה השאלה מה אחריות המפקדים הבכירים. הרמטכ"ל אייזנקוט ציין בפני צוות הביקורת של מבקר המדינה, בפגישה שנערכה ביוני 2016 כי "יש פערים שאתם מצביעים עליהם והם נכונים... יש אנשים שאחראים על זה באכ"א... והם עושים את החישוב... זה לא מקבל את החותמת של הרמטכ"ל ורובם יכולים לקבל שישה, שמונה או תשעה אחוזים. זה חלק קטן מאוד עד כדי 19 אחוזים, וכשזה נאמר לי, על פניו אמרתי שזה לא מקובל... זה נראה לי לא הגיוני ולא מקובל לעשות 19 אחוזים תוספת, אני רואה בזה בעיה".

אייזנקוט הוסיף בתשובתו באותו דיון כי "לכן בדיון שנערך אצלי אמרתי שהאישור הפרטני שלי יינתן מעל שמונה אחוזים, וכל מקרה כזה ידוע ויסבירו לי, ברחל בתך הקטנה, למה נכון לתת מעל שמונה אחוזים." הרמטכ"ל התייחס לכך שלגופים אזרחיים יש מנגונים אחרים להעלות את קצבת הפרישה והוסיף התחייבויות בנוגע לשקיפות לפיה "העניין של שקיפות נתונים בכלל לא שאלה, מבחינתי. כל הנתונים על השולחן ובצורה שקופה בכלי שייקבע".

נציגי צה"ל ומערכת הביטחון התחבאו מאחורי הטענה כי "עלות ההגדלות האחוזיות עבור פורשים בכל שנה מסתכמת בכ-15-20 מיליון שקל... מדובר בשני פרומיל בלבד מתקציב הגמלאות הכולל." אולם לפי חישובי אגף חשכ"ל רק התוספות שניתנו בין 2013 ל-2015 בעלי עלות אקטוארית מצטברת של כ-2.9 מיליארד שקל. הסכומים הללו נלקחים בסופו של דבר מתקציב הביטחון, אך שיקולי התקציב לא נלקחו בחשבון כשניתנו התוספות. באותן שנים הממשלה ביצעה מספר קיצוצים רוחבים בתקציבם של משרדי הממשלה כדי להעביר תוספות למערכת הביטחון- למשל קיצוץ של 2 מיליארד שקל עבור צוק איתן. מוקדם יותר באותה שנה איים צה"ל בעצירת האימונים למילואימניקים בגלל העדר תקציב, מה שלא השפיע, כפי שחושף המבקר, על שיקולי התוספות לפנסיה שניתנו באותה תקופה ואחריה.

הרמטכ"ל רב אלוף גדי אייזנקוט. בנציבות שירות המדינה נהוגה תוספת של 0.6% - ובצה"ל לא יודעים מי מקבל מעל 8% צילום: דנה קופל

פנסיית הגישור של צה"ל - בכירי האוצר קבלו את טיוטת ההסכם רק תודות להתערבות מנכ"ל ראש הממשלה

מבקר המדינה מתייחס באריכות לסאגה שהביכה את משרד האוצר בסוף השנה שעברה - ההתנהלות במהלך השגת הסכם כחלון-יעלון, שעוסק בטווח רחב של נושאים בניהם התאמת בסיס התקציב לשינויים מבניים ופינוי מקורות, דמי קיום לחיילי חובה, שקיפות ובקרה ועובדי משרד הביטחון.

על פי הדו"ח מי שהוביל את ההסכם בנוגע לתקציב הביטחון היה סגן הממונה על התקציבים, נח הקר, בגיבוי של הממונה אמיר לוי, יחד עם מנכ"ל האוצר שי באב"ד מבלי לערב את הייעוץ המשפטי של המשרד או את יתר האגפים. הדו"ח חושף כי רק לאחר שהוכנה כבר טיוטת הסכם נחשפו אליה יתר בכירי האוצר תודות להחלטתו של מנכ"ל משרד רה"מ, אלי גרונר שכתב לבאב"ד: "מדובר בהסכם מורכב הנוגע בעולמות תוכן דוגמת הסכמי שכר, גמלאות ואקטואריה. לנושאים אלו השפעה תקציבית ארוכת טווח לעשורים הקרובים הנאמדת בעשרות מיליארדי ש"ח... סבורני שחתימה על הסכם מסוג זה לא נכון שתעשה מבלי שגורמי המקצוע האמונים על נושאים אלו בממשלה: אגף החשכ"ל, אגף הממונה על השכר ואגף הפיקוח על שוק ההון, הביטוח והחיסכון יתנו דעתם על ההסכם המתגבש. לפיכך העברתי את טיוטת ההסכם לעיונם של הגורמים המוזכרים לעיל..."

כנגד הביקורת הקשה שהטיח המבקר במנכ"ל האוצר על כך שהיה צריך לערב את כלל גורמי המקצוע במשא ומתן, השיב באב"ד כי "יובהר כי לא ידעתי שבמסגרת המשא ומתן נידונו גם נושאים שאינם תקציבים ושאינם בתחום הסמכות של אגף התקציבים במשרד האוצר, וגם לא ידעתי שהמשא ומתן נערך מבלי לשתף גורמים מהחשכ"ל, אגף השכר והסכמי עבודה והייעוץ המשפטי במשרד... ברגע שנודע לי על כך שבמשא ומתן שנוהל על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, נכללו גם נושאים שמצויים בתחום סמכותם של החשבת הכללית ושל אגף השכר והסכמי עבודה, פעלתי באופן מידי לערוך דיונים פנימיים בהשתתפותם ולקבל את כל הערותיהם, לפני חתימה על הסיכום הסופי".

אולם תשובת אגף השכר והסכמי עבודה חושפת מציאות שונה לחלוטין מזו שהציג באב"ד. לדבריהם "אגף השכר והסכמי עבודה התוודע לדבר הסיכום המתגבש רק מספר ימים לפני מועד החתימה, וזאת בעקבות פנייתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה... טיוטה ראשונה מהסיכום התקציבי הגיעה לידינו ביום 19.11.15, חמישה ימים בלבד לפני החתימה עליו... הממונה על השכר דאז ביקש משר האוצר וממנכ"ל משרד האוצר לעכב את החתימה על הסיכום התקציבי על מנת שתהא לנציגי האגף אפשרות להידבר עם משרד הביטחון ועם צה"ל על הנושאים שעמדו על הפרק... בקשתו של הממונה על השכר דאז כאמור לא נענתה בחיוב."

אם לא די בכך, הוסיפו באגף הממונה על השכר כי "את המשך המשא ומתן מול משרד הביטחון ניהל מנכ"ל משרד האוצר ביחד עם נציגי אגף התקציבים. נציגי אגף השכר לא שותפו בדיונים לתיקון טיוטת הסיכום התקציבי לפני החתימה עליו." נציגי האגף שותפו בדיונים רק לאחר חתימת הסיכום, לאחר שהיה מאוחר מידי לשנות את ההחלטות בנוגע לתשלומי הפנסיה של אנשי הקבע.

מנכ"ל משרד ראש הממשלה אלי גרונר. שיתף במידע על את שאר האגפים באוצר צילום: מרק ישראל סלם / ג'רוזלם פוסט

מבקר המדינה בחן גם את סוגיית המענק הניתן לפורשים ממערכת הביטחון, בגובה 12 משכורות בממוצע. ההסכם שנחתם בין משרד האוצר לביטחון בנובמבר 2015, תחת מסע יחסי ציבור מסיבי של המשרדים נעשה לדבריו "ללא טיפול יסודי בהסכם פנסיית הגישור, לרבות נושא המענק של 12 משכורות, עשוי ליצור עלויות גבוהות של פנסיית הגישור."

אותו מענק הביא לכך שבפועל פנסיית הגישור הניתנת לפורשים ,כפיצוי על ביטול הפנסיה התקציבית במסגרת ההסכם מ-2008 בין האוצר לביטחון, גבוהה יותר מהפנסיה התקציבית אותה נועדה להחליף. המבקר חושף כי גם כי החשבת הכללית, שהתנגדה לכך שההסכם לא מתמודד באופן רציני עם המענקים המשולמים ציינה בפני באב"ד כי עלות מענקים אלו נאמדת בכ-245 מיליון שקל בשנה.

הסיכום קבע כי הקצבה החודשית של פנסיית הגישור לא תעלה על הקצבה החודשית בפנסיה התקציבית, וכן כי משרד הביטחון יעשה את כל הפעולות הנדרשות כדי שהקצבה הממוצעת לקצינים לא תעלה על 12 אלף שקל עד 2024. אם הדבר לא ייקרה שר האוצר יידרש לקבוע בחקיקה את העניין. אלא שהיכולת של כחלון היום לקבוע משהו עבור שר האוצר ב-2024 היא כמובן- אפסית. מבקר המדינה ביקר את מנכ"ל האוצר על כך שמאחר ולא מדובר בהחלטה מחייבת היא עלולה להיות חסרת תוכן. במאי השנה, לאחר שאגף החשב הכללי ואגף הממונה על השכר טענו כי התחשיבים שנעשו על ידי צה"ל אינם נכונים וכי בעקבות דיונים נוספים נחתם הסכם עקרונות נוסף המפרט את אופן יישום ההסכם שנחתם בנובמבר 2015 בחופזה. לטענת אגף הממונה על השכר באוצר, גם התוספת שניתנה בהמשך לא נעשתה באופן מקצועי שנותן וודאות כלשהי לכך שההסכם ימומש בפועל.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: משרד האוצר מקבל את הערות המבקר ומאז כתיבת הדו"ח ועד להפצתו פעל לתיקון הליקויים שנמצאו בהתנהלות המשרד בכל הנוגע לסיכום תקציב הביטחון. למעלה מ-30 הערות הממונה על השכר והחשבת הכללית אומצו והוטמעו בסיכום הביטחון סופי. בחודשים הקרובים יפעל מנכ"ל האוצר על מנת לייצר מודל לניהול המשרד על אגפיו השונים במטרה לייצר עבודה משרדית סדירה ותקינה.

מדובר צה"ל נמסר בתגובה: "צה"ל ומשרד הביטחון קיבלו לידיהם את הדו"ח, ובעקבות כך התקיימה סדרת פגישות מקיפה בין צמרת מערכת הביטחון לבין צוותי המבקר, על מנת להכיר את הנושאים העולים בדו"ח לעומקם, לראות היכן ניתן להשתפר ולפעול למען הסדרת הנדרש. צה"ל מיישם את רוב ההערות המופיעות בדו"ח הלכה למעשה, כחלק מתהליך מתמשך של נקיטת צעדים חסרי תקדים, על מנת להביא לחיסכון משמעותי בהוצאה על כח אדם תוך הרחבת השקיפות.הביקורת נערכה שעה שצה"ל מצוי בעיצומו של תהליך ליישום שינויים רבים, בהם החלת מודל הקבע החדש שצפוי להביא להפחתה משמעותית בעלויות השכר והגמלאות והפחתת החבות האקטוארית הנובעת מהגדלות תקופת השירות.

מאז תחילת הביקורת ננקטו בצה"ל צעדים נוספים, בהם מינוי צוות לבחינת היקף ההגדלות בגין תקופת שירות והידוק תהליכי הבקרה והפיקוח על מתן הגדלות אלה. נבהיר כי הגדלות תקופת השירות ניתנות לצה"ל כדין, בהתאם לחוק ולהחלטת הממשלה בנושא.

כמו כן, צה"ל פעל לחיזוק שיתוף הפעולה עם גורמי הביקורת והאוצר באמצעות העברת דו"חות חודשיים למשרד האוצר ומינוי ועדה משותפת של צה"ל, משרד הביטחון והחשבת הכללית לשם שיפור תהליכי השקיפות. זאת, לצד תהליכים של ייעול כוח אדם הכוללים ירידה בהיקף כח האדם בקבע, הפחתת היקף מכסות הפרישה, שינוי שיטת ניהול ההוצאה על השכר ועוד. על כן, ראוי כי לצד הביקורת יינתן ביטוי הולם גם למהלכים שעשה צה"ל בתקופה האחרונה אשר נותנים מענה ראוי לחלק משמעותי מהמלצות הביקורת."