מבקר המדינה מתריע: במצב חירום אין "בעל בית" שינהל את המדינה

במקרה של אסון לאומי אין "בעל בית" שינהל את גורמי המדינה לטובת לאזרחים; מפעילי התחבורה הציבורית לא יודעים מה לעשות בשעת חירום, אין ציוד הנדסי כדי לפנות כבישים, טיסות שמנותבות לשדה תעופה "עובדה" בעיקר מזלזלות בנוסעים; חברת החשמל לא מוכנה לטפל בלקוחות והנזקים שנגרמו לה מגיעים לכ-80 אלף שקל ומעל כולם משרד האנרגיה שכלל לא הכין תכנית חירום לאספקת חשמל במקרה אסון. אלו עיקרי ממצאי מבקר המדינה יוסף שפירא שמתפרסמים היום, זאת לאחר בדיקה מקיפה של מוכנות המשק לשעת חירום שמקורה לא בלחימה אלא בפגעי מזג אוויר או אסונות.

בפתיחת דבריו מסביר שפירא שהבדיקה שלו נולדה לאחר סופת השלג שפקדה את ישראל בסוף 2013. "דו"ח נפרד זה מוקדש להיערכות ולמוכנות לשעת חירום (כתוצאה מאירועים מלחמתיים, ביטחוניים או אחרים, כמו אסונות ופגעי טבע וכיוצא באלה) של מערכות ציבוריות מרכזיות, והוא עוסק בכמה נושאים הכרוכים בכך", אומר שפירא, כאשר הבחינה בפועל התבצעה במשרדי התחבורה, האנרגיה, חברת החשמל, מפעילי התחבורה הציבורית או התעופה ורשויות מקומיות.

עובדי חברת חשמל במושב חירות במהלך הסופה בשנת 2013 צילום: יאיר שגיא

אף גורם לא מדבר עם השני

בפתיחת דבריו מספר שפירא את מה שכל אזרח קרא, שמע או ראה בדיווחי התקשורת בסופת השלגים של 2013 - אין "בעל בית" שינהל את המשבר. לפי שפירא "לא נקבע בחקיקה ובפועל לא היה בסופת השלגים גורם מתכלל אשר לו הסמכות לנהל את הסיוע האזרחי במצב חירום שאינו מלחמה - פגעי מזג אוויר, רעידת אדמה, התפרצות של חומרים מסוכנים או שרפה בשטח גדול (להלן - מצב חירום שאינו מלחמה)".

התוצאה היא ש"בהיעדר גורם מתכלל, כל המידע המגיע מהשטח אינו מרוכז ולכן אי-אפשר לבנות תמונת מצב מלאה ועדכנית, דבר היוצר קושי בקביעת אופן הטיפול באירוע. כמו כן, צריכות להיות בידי הגורם המתכלל כל הסמכויות החוקיות להנחות ולהפעיל את גופי החירום, החילוץ וההצלה, את גופי התשתיות והתחבורה ואת ספקי המזון והתרופות". לעניין זה נשאלת השאלה מדוע הוקמה רח"ל (רשות החירום הלאומית) או מה תפקידה.

אחת הביקורות הקשות הייתה על שירותי התחבורה הציבורית שהושבתו בחלקם בשעת משבר. כאן מצא שפירא שאולי מישהו חשב בעבר לטפל בתחום התחבורה, אבל בפועל הוא לא עשה כלום. "לשם הגברת שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל גובשה בנתיבי ישראל (מע"צ לשעבר - ל"ג) טיוטת נוהל להסדרת העבודה המשותפת בשגרה, באירועים חריגים ובעתות חירום, של מרכז שירות לניהול תנועה של נתיבי ישראל ומרכז השליטה של אגף התנועה במשטרת ישראל. עד מועד סיום הביקורת טרם גובש נוהל סופי המסדיר את שיתוף הפעולה הנדרש משני הגופים הללו בשגרה ובחירום". אם לא די בכך "פערים שהוצגו בדצמבר 2013 במסגרת הפקת לקחים של נתיבי ישראל טרם תוקנו, בעיקר בנוגע לחוסר היכולת בעת כוננות מזג אוויר לפרוס בשטח לזמן ממושך צוותי חירום המועסקים באמצעות קבלנים פרטיים".

ומה עשה משרד התחבורה בתחום? לא הרבה. שפירא מצא ש"משרד התחבורה הטיל על נתיבי ישראל את האחריות לנהל בחירום את הכבישים הבין-עירוניים שמפעילות ומתחזקות חברות אחרות, אך לא הסדיר עבורה סמכויות חוקיות שיאפשרו להנחות את החברות להיערך למצבי חירום ולשפר את המוכנות שלהן". אבל בחלמאות לא נגמרת כאן: שפירא גילה שמשרד התחבורה מונע גישה של נתיבי ישראל למאגר הכלים ההנדסיים בשל שיקולי חוק הגנת הפרטיות, מה שמוביל לכך שרישום טרקטורים או ציוד הנדסי אחר "אינם נעשים יותר מעשר שנים. לפיכך אין בידי נתיבי ישראל או בידי משרד התחבורה המידע הנחוץ על צמ"ה שתוכל החברה לגייס בשעת חירום.

ממשרד התחבורה נמסר בנושא זה: "נוהל לשעת חירום נמצא כיום בהליך עבודה וכלול בתכנית העבודה של הרשות לתחבורה ציבורית לביצוע ברבעון השלישי של שנת 2015. הנוהל מתבסס על הנחיות שהופצו בשנים האחרונות למפעילי התחבורה הציבורית. כחלק מהפקת הלקחים, הוחלט כי חדרי המצב של הרשות לתחבורה ציבורית יפעלו באזור הגיאוגרפי הרלוונטי".

בנוגע לסופת השלגים נמסר מהמשרד כי: "הסופה התאפיינה בשינויים תכופים בזמן אמת, דבר אשר הקשה על העברת המידע מהמטה אל השטח. לאחר האירוע הופקו לקחים. בשתי הסופות של החורף האחרון יושמו הדברים, הלכה למעשה".

ממשרד הביטחון נמסר: "מאז חזרתה למשרד הביטחון ביוני 2014, השלימה רשות החירום הלאומית (רח"ל), יחד עם פיקוד העורף, הסדרה של חלוקת הסמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בעורף. הסמכויות יעוגנו ב'חוק העורף', שיקנה לרח"ל את הסמכויות הראויות כלפי משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והגופים השונים הפועלים בעורף בשגרה ובחירום. במקביל, הובילה רח"ל גיבוש של תרחיש ייחוס חדש לעורף, שיובא השבוע לאישור שר הביטחון, ועקרונותיו תורגלו לאחרונה על-ידי כלל משרדי הממשלה וגופי החירום, בתרגיל העורף הלאומי 'נקודת מפנה 15'. על בסיס תרחיש הייחוס נבנית בימים אלה תכנית עבודה רב-שנתית למוכנות העורף (2016-2020), מבוססת על תקציב ייעודי, שתובא לאישור שר הביטחון והממשלה. יודגש, כי בשנתיים האחרונות חל שינוי משמעותי בכל הקשור למוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום לרבות אירועי מזג אוויר, ומשרד הביטחון השקיע ומשקיע עשרות מיליוני שקלים בשדרוג של מרכזי ההפעלה, האימונים וההכשרות במרבית הרשויות במדינת ישראל".

רכב שנתקע בסופה ב-2013 (ארכיון) צילום: חיים הורנשטיין

האוטובוסים לא יודעים מה לעשות, לרכבת אין מיגון

במקרה של הפעלת תחבורה ציבורית במקרי לחימה או אסון לאומי מצא שפירא שתי דוגמאות שממחישות את אזלת היד של משרדי הממשלה. כך למשל בתחום התחבורה הציבורית נמצא ש"שלא כמו במצבי חירום צבאיים, אין נהלים המסדירים את אופן הפעילות של מפעילי התחבורה הציבורית ואת רמת השירות הנדרשת מהם במצבי חירום שאינם מלחמה הנובעים מפגעי טבע קשים, כגון סופת שלגים ורעידת אדמה".

ומה קורה במקרה של לחימה? כאן מביא שפירא את הדוגמה של קו הרכבת אשקלון-שדרות שהושבת בעת לחימת צוק איתן כיוון שמישהו גילה, ובדיעבד, שהוא חשוף לירי טילים נגד טנקים מרצועת עזה. לפי שפירא "בדצמבר 2013 נפתחה תחנת הרכבת בשדרות והחלה תנועת רכבות סדירה בקו אשקלון-שדרות. התברר כי קטע ממסילת הרכבת חשוף לאיום פוטנציאלי של ירי טילים נגד טנקים מתוך רצועת עזה. עוד בשנת 2011 דרש פיקוד הדרום למגן את הרכבת. על פי עמדת מנכ"ל משרד הביטחון מיוני 2014, קו הרכבת הוקם "ללא מימוש המלצות המענה הבטחוני כפי שהנחה צה"ל את רכבת ישראל לפני שנתיים". כמו כן, הקו לשדרות הוקם בלי שבוצעה עבודת ההסתרה והמיגון, ובחודש מאי 2014 הסיכומים והתיאומים בין רכבת ישראל למערכת הביטחון לא הוצאו לפועל במלואם, בין היתר עקב המחלוקת ביניהן בנוגע לגורם שיממן זאת".

מחדל נוסף שנרשם בלחימת צוק איתן קשור להשבתת שדה התעופה בן גוריון, זאת בשל נפילת טילים בקרבתו. כזכור, חברות התעופה .סרבו להגיע לישראל מה שהוביל את שר התחבורה ישראל כץ להורות על פתיחת שדה התעופה בעובדה. "בהפעלת שדה עובדה היה ברמה ירודה ונוצרו עומסים חריגים שעיכבו נוסעים שעות רבות. לרש"ת שני נהלים המתייחסים להפעלת שדה עובדה במצבים שונים, אם מסיבות שונות נמל התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) מושבת. אף אחד מהם לא הופעל, ובפרט יש לציין את אי-הפעלת הנוהל שעל פיו היה אפשר לתגבר את שדה עובדה במשאבים ולאפשר טיפול טוב יותר בנוסעים", אומר שפירא.

ממשרד התחבורה נמסר בנושא זה: "נמל התעופה הצבאי ב"עובדה" משמש כשדה משני של ישראל ומסוגל לקלוט מספר מצומצם של טיסות. בעקבות מבצע צוק איתן גובש נוהל חדש לנחיתות של מטוסים בשדה התעופה בעובדה, והנוהל החדש אף אושר ותורגל בהצלחה, תוך אימוץ המלצות הבדיקה. הצוק איתן עברו בנתבג כ-19 אלף טיסות עם כ-2.6 מיליון נוסעים. שדה התעופה החדש בתמנע יענה על הצורך".

מחברת נתיבי ישראל נמסר כי: "עוד לפני פרסום דו"ח המבקר הטמיעה החברה נהלים ושיטת הפעלה ייחודית שהוכיחו את יעילותם בסערה החורפית שפקדה את ישראל בחורף השנה. התרגולים שביצעה החברה הגדירו מחדש מנגנוני הפעלה יעילים, שיטות דיווח והקצאת משאבים מתאימה. ועל כך אף נכתב בדו"ח כי 'נתיבי ישראל הפיקה לקחים מן הסופה ושיפרה את מכונותה. בנוסף, החברה תשלים עד לסוף השנה את הפיילוט לניהול גשרים בשעת חירום'".

נתב"ג במהלך הסופה ב-2013. שדה התעופה עובדה עדין לא ערוך לקליטת נוסעים צילום: שחר חדד (מייל אדום)

חברת החשמל מזניחה את הלקוחות?

בפרק מיוחד שמתייחס לסופת השלגים של סוף 2013 מזכיר שפירא שהסערה גרמה לנזקים בעיקר באזור ירושלים ובאזור צפת רבתי. "נזקים אלה גרמו לניתוק אספקת החשמל לכ-60 אלף צרכנים ולעלויות בסך כ-82 מיליון שקל". ביולי העוקב התרחשה לחימת צוק איתן אז "נגרמו נזקים למקטעי רשת החשמל בעיקר באזור "עוטף עזה".

ומה מצא שפירא? שאף אחד לא הכין את העורף למקרים בהם אזרחים רבים יהיו מנותקים מרשת החשמל. לפי שפירא "לרשות הכוח,, הפועלת באחריות משרד האנרגיה, אין תכנית-אב ענפית עדכנית ותקפה למקטעי הרשת במשק החשמל". עוד נקבע שמאות העצים שקרסו והפילו עמם חוטי חשמל היו יכולים לקבל טיפול אחר, אבל "משרד האנרגיה לא גיבש עם משרד החקלאות אמות מידה שינחו את חברת החשמל בכל הנוגע לשמירה על פרוזדורי מעבר לקווי הרשת באזורים שבהם עצים המצויים בקרבת מקום עלולים לגרום להם נזק"

ממשרד האנרגיה מסרו בתגובה: "עמדתנו המקצועית וכל פעילותנו הובאו לידיעת המבקר. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".

חברת החשמל לא השלימה תהליך היערכות לשעת חירום

ומה לגבי חברת החשמל ותפקודה? כאן נמצא שחברת החשמל "לא השלימה תהליך של היערכות לשעת חירום של מוקד 103 כדי שיוכל לתת מענה לעומס הפניות של הציבור בשעת חירום", צורך שעלה מהפקת הלקחים שלה ושל משרד האנרגיה קודם לכן.

כמו כן, "החברה טרם השלימה את מוכנותם של שטחי הכינוס בשע"ח ולא יישמה את המסקנות הנוגעות לליקויים ברשת החשמל שעלו מהפקת הלקחים שלה בעקבות מבצע "צוק איתן"", מסכם שפירא.

מחברת החשמל נמסר בתגובה: "בתקופה אליה מתייחס דו"ח מבקר המדינה, עמדה חברת חשמל בהצלחה ברצף של אירועים חריגים – שלוש סערות קשות וכן מלחמה ברצועת עזה, אירועים אשר גרמו לנזקים רבים לרשת החשמל. במהלך אירועים חריגים אלו – פעלו עובדי חברת חשמל מסביב לשעון 24/7 במשך תקופות ארוכות וממושכות ועשו זאת במקצועיות, בנחישות בהתמדה ובמסירות, על מנת להשיב את אספקת החשמל לסדרה לכלל הלקוחות. יודגש כי לאחר כל אירוע חריג ערכה חברת חשמל כמקובל תהליך מסודר של תחקיר והפקת לקחים. יודגש עוד כי חברת חשמל נתנה מענה נרחב מפורט וממוסמך לכל הטענות שהועלו בדו"ח מבקר המדינה. כך למשל, הכינה חברת חשמל נוהל שת"פ בין חח"י למשטרת ישראל באשר לנגישות ומעבר צוותי חח"י לתיקון תקלות ברשת החשמל בשעת חירום וכך למשל הכינה חברת חשמל מבעוד מועד תוכנית לכריתת עצים המסכנים את רשת החשמל בכל רחבי הארץ ופעלה על פיה (תוך התמודדות עם חסמים בירוקרטים ואחרים שהתירו כריתה נקודתית בלבד של מספר עצים). באשר להיערכות מוקד 103, ראוי לציין כי במהלך סופת דצמבר 2013, חברת החשמל נתנה מענה גדול וחסר תקדים, כולל תגבור מסיבי של נציגי השירות, שימוש בכלים טכנולוגיים מתקדמים והפעלת המוקד כמוקד ארצי אחוד לטיפול בתקלות בלבד, בהתחשב בכמות האדירה של פניות הציבור והשיחות שנכנסו במקביל למוקדי השירות. בעיתות חירום ניתן דגש על מענה נוסף גם באמצעים אלטרנטיביים, לרבות שימוש בתקשורת המונים (פייסבוק, אתר האינטרנט, אפליקציה סלולרית וכיוב'). באשר לממצאי הדו"ח בעניין הקצאת שטחי כינוס קדמיים לשעת חירום, יודגש כי החברה השלימה את תכנון שטחי הכינוס והכינה תכנית מגירה מקיפה. לפיכך, החברה ערוכה לשע"ח בהיבט של הקצאת שטחי כינוס ואף יישמה בפועל באירועי פתיתים לבנים 2 ו-3 שימוש בחלק מהם במחוז ירושלים".

אין מי שיאייש את מתקני הפקת הגז

מבקר המדינה בחן גם את התעשיות האזרחיות לרבות משק הגז הטבעי. שפירא מזכיר שהגז משמש מקור אנרגיה יעיל ונקי בתחנות כוח, מתקני התפלה ומפעלי תעשייה וכן חומר גלם בתעשייה הכימית והפטרוכימית. כמו כן משמש הגז הטבעי לתדלוק כלי רכב. "התעשייה ומשק החשמל בישראל נמצאים, בעידודה של ממשלת ישראל, בעיצומו של תהליך הסבת מערכי הייצור לשימוש בגז טבעי", אומר שפירא, ומזכיר באותה נשימה שמדובר ב"משאב טבע לאומי העשוי לספק למדינה עצמאות וביטחון אנרגטי. בקיץ 2014 ניתן אישור מפעל חיוני למתקני הגז שבלב ים, שאותם מפעילה בין השאר חברה פרטית זרה (נובל אנרג'י-ל"ג).

ומה יקרה ביום בו יתרחש אסון? כלל לא ברור. שפירא מגלה ש"מתקני גז אלה מאוישים על ידי אנשי מקצוע שאינם ישראלים המועסקים בחברה הזרה, שללא נוכחותם עלולה להיפגע אספקת הגז. על פי החוק בסמכות משרד הכלכלה לרתק רק עובדים שהם תושבים קבועים. יוצא אפוא כי אף שמתקנים אלו קיבלו אישור מפעל חיוני, למעשה אין בידי משרד הכלכלה או כל גורם אחר בממשלה יכולת לחייב את החברה הזרה לרתק את עובדיה, אלא רק לנהל עמה משא ומתן בנוגע להמשך פעילותם של עובדים אלה במתקנים. מצד שני, אין די עובדים שהם תושבים קבועים שיכולים להחליף עובדים אלה". במילים אחרות, אם עובדי נובל אנרג'י, או קבלני המשנה שלהם שהם אינם אזרחי ישראל, ירצו לעזוב במקרה של אסון, אין מי שישאיר אותם בעמדה.

בת"ל בשם מערכת הביטחון לפרק 'היבטים בהיערכות התחבורה למצבי חירום' (חוסר מיגון קו הרכבת אשקלון – שדרות): "במהלך תכנון תוואי הרכבת, הוגדר על ידי מערכת הביטחון הצורך למגן את הקו בתוואי הסמוך לרצועת עזה. האחראיות לתכנון, מימון ומימוש פתרונות המיגון הוטלה על רכבת ישראל בכפוף לאישור הפתרונות המוצעים על ידי מערכת הביטחון. מערכת הביטחון נכונה לסייע ככל הנדרש באיתור פתרונות אלטרנטיביים להשלמת המיגון בתוואי הדרומי".