התקציב הסודי של משרד הביטחון נחשף

הכתבה שאתם עומדים לקרוא עלולה להיות פתלתלה ומסובכת לפרקים, ובכל זאת, כדאי להקדיש לה כמה דקות, משום שהיא חושפת לראשונה את החור השחור הכי גדול בתקציב המדינה - תקציב הביטחון - ששואב את כספי המסים שלכם בכל הזדמנות אפשרית.

מהעדויות והחומרים שהגיעו לידי "כלכליסט" ממקורות שונים ובעבודה סיזיפית עולה התמונה הבאה: תקציב הביטחון שמשרד הביטחון (משהב"ט) מנהל באופן שוטף אינו התקציב שהכנסת מאשרת. למעשה, משהב"ט מנפח את התקציב המאושר באופן עצמאי ומתנהל על בסיס תקציב גדול בהרבה. זה נעשה באמצעות תקציב שנקרא תקציב ההתקשרויות, שעליו איש מחוץ למערכת הביטחון לא מפקח, ובאמצעותו צה"ל משתמש בחלק מתקציבו המיועד להתעצמות צבאית והתקשרויות עתידיות עם ספקים יותר מפעם אחת, כך שהתקציב הכולל גדל. כדי להבין איך המנגנון הזה עובד ועד כמה הוא חריג, צריך לחזור ליום אחד במאי 2010.

פרק 1

מאי 2010, משרד האוצר. גילוי מפתיע

למשרד הביטחון חוקים משלו במשרד התחבורה הפנימו את מה שבביטחון מתקשים עבור צה"ל תקציב ההתקשרויות, המאפשר לנפח את התקציב שאושר בכנסת, הכרחי לפרויקטים רב־שנתיים. אך גם במשרד התחבורה עובדים על פרויקטים כאלה, ושם מסתדרים עם המסגרת התקציבית שקבע האוצר שאול אמסטרדמסקי לכתבה המלאה 

ב־7 במאי 2010 ראש אגף התקציבים במשרד האוצר דאז אודי ניסן והחשב הכללי דאז שוקי אורן שלחו מכתב תקיף למנכ"ל משרד הביטחון דאז אודי שני. המכתב, שכותרתו "התנהלות תקציב הביטחון", היה קצר ומנה שלושה סעיפים. הסעיף הראשון שלו מוזר: "תקציב משרד ממשלתי מתחלק לשלושה חלקים — תקציב הוצאה, תקציב הוצאה מותנית ותקציב הרשאה להתחייב". מדוע הפקידים הבכירים טורחים לספר לפקיד בכיר שלישי כיצד בנוי תקציב המדינה? האם מנכ"ל משרד הביטחון לא יודע זאת?

התשובה לכך מגיעה בסעיף שלאחר מכן: "הובא לידיעתנו כי במשהב"ט קיימת מערכת תקציב נוספת — תקציב התקשרויות. אנו מבקשים לקבל הסבר מפורט על אופן ניהולה". כך מודים שני הבכירים באוצר כי רק ב־2010 הם גילו שתקציב הביטחון מנהל מסגרת תקציבית נוספת, שהיתה ידועה עד אז רק לאנשי מערכת הביטחון; תקציב שהכנסת והאוצר מעולם לא אישרו או ראו.

פרק 2

דצמבר 2010, משהב"ט. התקציב שאושר הוגדל

דבר קיומו של המכתב נחשף רק שנה וחצי אחרי שנשלח, בדיון מיוחד של ועדת הכספים בלשכת שר הביטחון דאז אהוד ברק, בהשתתפות שר האוצר דאז יובל שטייניץ, שנשא את הכותרת "תקציב הביטחון". בדיון זה הסביר ברק לח"כים שנכחו בו כיצד שר האוצר מטעה אותם כשהוא טוען שאין שקיפות בתקציב הביטחון. במהלך הדיון סיפר לפתע אחד הח"כים, חבר הבית היהודי אורי אריאל, על המכתב ששלחו ניסן ואורן שבו נכתב: "אדוני המנכ"ל, אתה עובר יום־יום על החוק". מדוע נכתב כך במכתב? משום שתקציב ההתקשרויות, שגילויו הוביל לכתיבת המכתב, מתנהל בצורה בלתי שקופה ומעלה מספר רב של סימני שאלה.

מי שבונה את תקציב ההתקשרויות אינו משרד האוצר אלא ראש אגף התקציבים במשהב"ט — קצין בדרגת תת־אלוף שמכהן גם כיועץ הכספי לרמטכ"ל (היועכ"ל). ב־2011–2014 החזיק בתפקיד הזה תא"ל ראם עמינח, וב־2007–2011 החזיק בתפקיד תא"ל מהרן פרוזנפר.

ראם עמינח. משרד הביטחון מנהל סיכונים תקציביים מבלי להתייעץ עם גורמים חיצוניים צילום: עמית שעל

משרדי הממשלה מקבלים את התקציב שלהם באופן ממוחשב מהאוצר, אחרי שתקציב המדינה מאושר בכנסת, באמצעות מערכת של החשב הכללי שמזין אליה את המספרים בהתאם לתקציב שנקבע. במשהב"ט, מכיוון שרובו של תקציב הביטחון מסווג, המערכות הממוחשבות שלו ושל צה"ל אינן מחוברות למחשבים של האוצר. לכן, אחרי שתקציב הביטחון מאושר בכנסת, ראש אגף תקציבים במשהב"ט מזין בעצמו את מספרי התקציב לתוך המערכת הממוחשבת. רק שהוא מזין מספרים אחרים משקיבל.

הדו"ח הסופי נכתב בימים אלה תקציב הביטחון: האם ועדת לוקר תשנה את השיטה? לפני שנתיים הוחלט על הקמתה של ועדה ציבורית שתבחן את תקציב הביטחון. הדו"ח הסופי נכתב בימים אלה, ויכלול המלצות לתקציב משנת 2016 שאול אמסטרדמסקי, תגובה אחת לכתבה המלאה 

כך זה עובד: נניח לשם הדוגמה שתקציב משרד הביטחון הוא 51 מיליארד שקל בשנה, כפי שהיה ב־2014. נניח ש־26 מיליארד שקל מהסכום הזה מיועדים להוצאות קשיחות כמו משכורות שכר לחיילי הסדיר ואנשי הקבע. היועכ"ל שם את הכספים האלה בצד ונותר עם 25 מיליארד שקל. כספים נוספים שמניחים בצד, נניח שמדובר ב־20 מיליארד שקל, הם הכספים שמשהב"ט מחויב לשלם לספקים חיצוניים שלו עבור קיום שוטף, ושירותים ומוצרים שהוא כבר סגר עליהם חוזה בעבר. וכך נותר צה"ל עם כ־5 מיליארד שקל גמישים.

הכספים האלה משמשים את צה"ל ל"התעצמות צבאית" — פיתוח אמצעי לחימה חדשים ורכש של מערכות טכנולוגיות עתידיות וכו'. כאן מתחיל התרגיל התקציבי: פיתוח ורכש של מערכות ביטחוניות הוא עניין שלוקח זמן. ולכן משהב"ט לא בהכרח עומד להוציא באותה שנה את כל הכסף שקיבל מהאוצר במסגרת התקציב שאושר בכנסת, ולכן הוא ממנף את התקציב. כלומר, הוא משתמש בכל שקל יותר מפעם אחת.

אם, למשל, פרויקט טכנולוגי צבאי מסוים יימשך על פני שנתיים, היועכ"ל יוכל לתקצב את הפרויקט הזה ובמקביל להשתמש באותו בסיס כספי כדי לתקצב פרויקט נוסף. בינתיים לא הגיעו החשבוניות לתשלום הפרויקט הראשון. ואם פרויקט מסוים יימשך על פני שלוש שנים, המינוף יהיה אפילו גדול יותר וכן הלאה. כך יוצא שמתקציב של 55 מיליארד שקל משהב"ט בונה תקציב גדול יותר. כמה גדול יותר? למרות מאמצים רבים "כלכליסט" לא הצליח למצוא תשובה חותכת לשאלה הזו. באוצר לא ידעו להשיב על כך ובמשהב"ט סירבו להשיב.

מהרן פרוזנפר צילום: אוראל כהן

ומה עם תקציב הביטחון הרשמי שאושר בכנסת? במשהב"ט קוראים לו "תקציב המימון", כי הוא משקף מבחינתם רק את הזרם השוטף של המזומנים. כלומר, מבחינתם מדובר בסוג של המלצה.

המשימה העיקרית של היועכ"ל ואגף תקציבים במשרד הביטחון היא לוודא שבכל רגע נתון יש מספיק כסף בחשבון הבנק של משהב"ט לממן באופן שוטף את תקציב ההתקשרויות הגדול יותר. זה נעשה באמצעות הנחות עבודה סטטיסטיות שמביאות בחשבון את קצב הביצוע של פרויקטים דומים מהעבר, כדי להסיק מה יהיה הקצב של פרויקטים דומים בעתיד. על סמך ההנחות האלה משהב"ט מנפח את התקציב המקורי לכדי תקציב ההתקשרויות, שהוא־הוא התקציב שלפיו מתקבלות ההחלטות, ולא התקציב שאושר בכנסת.

פרק 3

יולי 2011, ברחובות. המחאה החברתית פורצת

ב־14 ביולי 2011 פורצת המחאה החברתית שמתחילה תגובת שרשרת כלכלית־פוליטית שאף אחד, כולל אנשי התקציבים של משהב"ט, לא צפה מראש. באוגוסט 2011, בתגובה למחאה החברתית, רה"מ נתניהו הקים את ועדת טרכטנברג שמגישה את המלצותיה בתוך חודש. בין היתר, היא המליצה לבטל את הורדת המסים ולתת חינוך חינם לילדים בגילי 3–4, וזאת באמצעות קיצוץ של 2.5 מיליארד שקל מבסיס תקציב הביטחון. קיצוץ מהבסיס פירושו קיצוץ קבוע שנמשך גם לשנים הבאות.

מבחינת משהב"ט ההמלצה של טרכטנברג היתה בבחינת גזירה שאי אפשר לעמוד בה, שכן היא יוצרת חור גדול מדי בתקציב שלפיו צה"ל עובד באמת — תקציב ההתקשרוית. קיצוץ כזה היה גורם לכל הצבא לעצור. שר הביטחון ברק והרמטכ"ל דאז בני גנץ נעמדו על הרגליים האחוריות וטענו כי אין הם מוכנים לכך בשום אופן. רה"מ היה במצוקה ולא היתה לו ברירה. בינואר 2012 אישרה הממשלה את מסקנות ועדת טרכטנברג וקיצוץ של 3 מיליארד שקל בבסיס תקציב הביטחון. אבל בשביל שהפעילות הצבאית לא תעצור, הממשלה נתנה למשהב"ט תוספת תקציב חד־פעמית של 3.1 מיליארד שקל.

גורם שנכח באותה ישיבה סיפר ל"כלכליסט" שהוא לא הצליח להבין מדוע השרים מגדילים את גירעון המדינה. כעת החידה הזו נפתרת — משהב"ט, בגלל תקציב ההתקשרויות, פשוט לא הותיר לרה"מ ברירה אלא להגדיל את הגירעון התקציבי.

האירוע הזה הרגיז את נתניהו עד כדי כך שהיה מוכן להחיל שקיפות על תקציב הביטחון. המשבר התקציבי שיצר משהב"ט הצליח לעשות את מה שאנשי האוצר ניסו לעשות שנים ללא הצלחה. הממשלה החליטה להטיל על משהב"ט והאוצר "לבצע את כל הפעולות הנדרשות, כך בשתוך 60 יום ייפתחו המסופים באוצר ובמשהב"ט שיאפשרו צפייה בזמן אמת, ללא יכולת שינוי, בכל מערכות התקציב של משהב"ט". צריך לקרוא את הסעיף הזה בתשומת לב בשביל להבין עד כמה עד לאותו הרגע לאוצר לא היתה שום גישה לנתוני תקציב הביטחון — משהב"ט הכניס את המילים "ללא יכולת שינוי", כך שגם אם לאוצר תהיה היכולת לראות את הנתונים, לא תהיה יכולת להשפיע עליהם.

על פי עדויות שאסף "כלכליסט", בשביל למזער נזקים סגן הרמטכ"ל דאז יאיר נווה הנחה את אגף התכנון בצבא והיועכ"ל הטרי ראם עמינח להתחיל לאסוף מהיחידות הצבאיות את כל ההתקשרויות שעוד לא נחתמו בחוזה, ולעצור את כל הפרויקטים האלה עד לקבלת אישור פרטני, כי לא היה די כסף בקופה להשלימם. במשך החודשים הבאים היועכ"ל ואגף תכנון עבדו יחד בשביל לאשר באופן פרטני כל הוצאה תקציבית. היועכ"ל לא שחרר תקציבים ליחידות הצבאיות וכתוצאה מכך היחידות נאלצו לעצור התקשרויות. תמונת הגירעון השלמה החלה להתבהר, ובסופו של דבר 2012 נגמרה בגירעון תקציבי כפול מהמתוכנן, בערך 40 מיליארד שקל.

רה"מ נתניהו. לא אפשר לאוצר בקרה מלאה על תקציב ההתקשרויות צילום: רויטרס

פרק 4

מרץ 2012, משרד האוצר. הסכם שקיפות. בערך

בעקבות הסכם השקיפות בין משהב"ט לאוצר שנחתם ב־2010, השמיע שר האוצר שטייניץ הצהרות חגיגיות ("השקיפות תחסוך 2 מיליארד שקל בשנה"). אבל הצהרות לחוד ומציאות לחוד: משהב"ט חיבר מסוף מחשב באגף התקציבים באוצר, אבל לא אפשר לראות את כל הנתונים, כך שבאוצר לא ראו מה הגובה הכולל של תקציב ההתקשרויות.

כפי שהבהיר צחי מלאך, חשב משהב"ט דאז, בדיון בוועדת הכספים שנערך אצל שר הביטחון, אף שהוא חשוף לנתונים הוא אינו יכול לבצע עליהם בקרה אלא רק בדיעבד: "בצה"ל אני לא עושה בקרה. אין לי יכולת טכנית לעצור אם אני רואה משהו לא בסדר". 

מה שבאגף החשב הכללי היו רוצים הוא יכולת בקרה אמיתית. כלומר, להגיע למצב שהיועכ"ל יהיה חייב לדווח בזמן אמת לחשב משהב"ט על תקציב ההתקשרויות ולהסביר את הנחות העבודה שלו, כדי שלחשב תהיה יכולת לעצור ניפוח תקציבי שנראה לו לא סביר.

יאיר לפיד ויובל שטייניץ. האוצר מאמין שהשקיפות תחסוך מיליארדים צילום: מיקי נועם אלון

פרק 5

אוקטובר 2013, הקבינט. משהב"ט שלף את נשק יום הדין

אחרי ש־2012 הסתיימה בגירעון כפול מהמתוכנן, ואחרי שהמדינה הלכה לבחירות ב־2013, במאי 2013 — רגע לפני אישור התקציב בממשלה תחת משמרתו של שר האוצר דאז יאיר לפיד — אישר הקבינט לקצץ 3 מיליארד שקל מבסיס תקציב מערכת הביטחון ב־2014, שדרשה מצדה תוספת תקציב. באגף החשב הכללי היו מוכנים לתמוך בתוספות תקציביות בתנאי אחד: שמערכת השקיפות והבקרה שהוכרז עליה ב־2012 תהפוך באמת למערכת של בקרה ולא רק של שקיפות. במשהב"ט דחו את הדרישה בתוקף, אבל החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו הצליחה לשכנע את רה"מ שמדובר בצעד הכרחי שיחסוך כסף לתקציב המדינה.

מנכ"ל משרד הביטחון דן הראל. ויתר על דרישות תקציביות צילום: נמרוד גליקמן

אבל אז מנכ"ל משרד הביטחון דן הראל אמר לרה"מ שהחלטה כזו פירושה חיסול הגמישות התקציבית של משהב"ט, ושהוא מעדיף לוותר על כל דרישותיו התקציביות. האיום עבד. נתניהו דחה את דרישת האוצר למנגנון בקרה והקבינט אישר תוספת תקציב של 2.75 מיליארד שקל למשהב"ט. בהמשך אושרו עוד 2 מיליארד שקל בשתי הזדמנויות שונות. התוספת הזו היתה אמורה להיות סוג של מקדמה ל־2014, כדי שמשהב"ט לא יחזור לבקש עוד כסף.

ההבטחה הזו לא החזיקה הרבה, ובאמצע 2014 צה"ל הודיע שהוא עוצר את כל האימונים כי אין לו מספיק תקציב. אבל אז נחטפו שלושת הנערים ביהודה ושומרון וצה"ל יצא למבצע שובו אחים, שהתגלגל למבצע צוק איתן בעזה, שהפך למלחמה היקרה ביותר בתולדות צה"ל. וכך נוספו 7 מיליארד שקל לתקציב הביטחון לכיסוי הוצאות המלחמה, וגם הובטחו 6 מיליארד שקל נוספים לתקציב 2015.

האדם שידו מונחת על ההדק

ניפוח תקציב הביטחון שאושר בכנסת תלוי ביועץ הכספי לרמטכ"ל שמכהן באותה העת

על פי גורמים רבים ש"כלכליסט" שוחח איתם בשבועות האחרונים, המתודה הכלכלית המדויקת שבה אגף התקציבים במשרד הביטחון מנפח את התקציב המקורי שאושר בכנסת לתקציב ההתקשרויות הגדול יותר תלויה בעיקר בזהות היועץ הכספי לרמטכ"ל המכהן באותה העת.

על פי אותם גורמים, בתקופת כהונתו של תא"ל מהרן פרוזנפר כיועכ"ל (2007–2011) הוא לקח את העניין הזה עד לקצה. פרוזנפר היה בשר מבשרה של מערכת הביטחון. קודם לכהונתו כיועכ"ל הוא שימש במגוון תפקידים צבאיים, ובהם ראש מחלקת תקציבי יבשה, ראש לשכת מפקד מפח"ש וראש לשכת מפקד פיקוד העורף.

מחליפו תא"ל ראם עמינח, ששימש בתפקיד ב־2011–2014, הוא מינוי חיצוני של שר הביטחון דאז אהוד ברק. על פי הגורמים ש"כלכליסט" שוחח איתם, עמינח היה הרבה יותר נוקשה עם הצבא מבחינה תקציבית וידו היתה קפוצה בהרבה. ככל הידוע, הוא הגדיל את תקציב הביטחון פחות מאשר קודמו פרוזנפר, אולם אין לכך עדות רשמית.

בשיחה עם "כלכליסט" הסביר עמינח כיצד התהליך עובד. "תקציב התקשרויות הוא בעצם היכולת שלי ליצור מחויבות חוקית כלפי גורמים חיצוניים. נכון שעוד לא שילמתי כסף, אבל יום יבוא ואצטרך לשלם, ולכן אני פועל בשני מישורים. זה דומה לאופן שבו אתה מנהל את משק הבית שלך. מישור אחד הוא מישור המזומן — אתה צריך לבדוק כל הזמן שאתה עומד בהוצאות שלך. אבל יש עוד מישור, עתידי, שבו אתה משתמש בכרטיסי אשראי וצ'קים וצריך לדאוג שלא יבוא יום שבו לא יהיה לך כיסוי. כך גם אני צריך להסתכל קדימה ולראות כל הזמן אם תקציב המזומן שלי מאפשר לי לעמוד בתקציב ההתקשרויות שלי".

לדברי עמינח, זה קשה משום ש"אני מנסה להבין מה יהיה תקציב הביטחון ב־2017 ולא מצליח. אבל אני צריך לעשות התקשרות ל-2017 ואף אחד לא אומר לי מה יהיה התקציב שלי. לכן אני צריך להעריך ולקבל החלטות על בסיס נתונים שלא ידועים לחלוטין. והשאלה היא עד כמה אני לוקח סיכון או עד כמה אני שמרן. אף פעם לא הגעתי למצב שבו היה חסר לי כסף".

כך או אחרת, המשמעות של התהליך הזה היא שמשרד הביטחון מנהל סיכונים תקציביים בעצמו ועל דעתו מבלי להתייעץ עם שום גורם חיצוני ומבלי לקבל שום אישור לכך.

השאלה היא רק מה קורה אם משרד הביטחון טועה בחישובים הסטטיסטיים שלו. כלומר, מה המחיר אם פתאום קורה משהו לא צפוי ומתברר שאין כסף מזומן שוטף להעביר לתקציב הביטחון חרף התחזית המוקדמת בשביל לממן את כל ההתקשרויות שלו.

קצב תחלופה גבוה במשרד הביטחון: 6 חשבים ב–11 שנים

החשב מטעם האוצר הפך לעלה התאנה לחוסר שקיפות

> עד 2005 ניהל משרד הביטחון את תקציב הביטחון בעצמו, בלי ששום עין אנוש מחוץ למערכת ראתה מה הולך בתוך התקציב. ב־2003 החליטה הממשלה כי חשב משרד הביטחון יהיה מינוי של החשב הכללי במשרד האוצר, ולא של מנכ"ל משרד הביטחון, וכעבור שנתיים מונה חשב משרד הביטחון הראשון שהיה מטעם האוצר.

בין 2005 ל־2008 התחלף חשב משרד הביטחון פעמיים אחרי תקופות קצרות, כך שמשרד האוצר לא הצליח ליצור דריסת רגל אמיתית בתוך משרד הביטחון. בספטמבר 2008 מונה לתפקיד חשב שנשאר על כיסאו לתקופה ארוכה — צחי מלאך, שכיהן בתפקיד עד סוף 2014.

עד מהרה הפך מלאך להיות עלה התאנה של משרד הביטחון, שהסביר כי מלאך רואה כל התקשרות וחותם על כל חשבונית, ואם היה בזבוז הוא היה עוצר אותו. זמן לא רב אחרי כניסתו לתפקיד התראיין מלאך לתקשורת וסיפר שהוא חשוף לכל נתוני תקציב הביטחון. רק שמלאך טעה. הוא לא ידע שמה שהוא רואה זה תקציב ההתקשרויות ולא תקציב הביטחון הרשמי. רק אחרי תקופה ארוכה במשרד הביטחון הבין מלאך מה הוא באמת רואה.

מלאך סיפר על כך לחברי הכנסת בישיבה של ועדת הכספים בלשכת שר הביטחון בדצמבר 2011, ואמר כי ברגע שלמד כי צה"ל מתנהל על בסיס תקציב אחר לגמרי מזה שאושר בכנסת, הוא דיווח על כך לחשב הכללי במשרד האוצר ולראש אגף תקציבים. הדיווח הזה הוביל למכתב שנשלח באמצע 2010 למנכ"ל משרד הביטחון כדי שיבהיר מאיפה צץ תקציב ההתקשרויות.

מאמצע 2010 ניסו החשב הכללי ואגף תקציבים באוצר לשכנע את ראש הממשלה לחייב את משרד הביטחון לפתוח את המערכות שלו בפני משרד האוצר כך שיהיו שקופות, אך ללא הועיל. רק בתחילת 2012, בגלל הברוך התקציבי שמשרד הביטחון נקלע אליו, הצליחו אנשי האוצר לשכנע את רה"מ, והשקיפות יצאה לדרך בהסכם שנחתם במרץ 2012.