שורה של כשלים בפעילות רשות המסים מקשה לצמצם את תופעת ההון השחור

שורה של כשלים בפעילות רשות המסים גורמים לכך שהיא מתקשה לצמצם את תופעת ההון השחור בישראל. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה, יוסף שפירא, שמתפרסם היום (ד') ובחן את דרכי הטיפול של הרשות בתופעה שבגינה לא נגבים עשרות מיליארדי שקל בשנה.

בין הכשלים שמונה המבקר בדו"ח: ליקויים בהקמתו ותפעולו של קו הצדק ("המלשינון"), תגמול זניח למודיעים, שימוש לא יעיל במידע מודיעיני, חוסר תיאום והחלפת מידע בין היחידות השונות ברשות, עיכוב בהגשת כתבי אישום, תמריץ שלילי לטיפול בחשדות לפלילים, ליקויים בשיתוף הפעולה בין רשות המסים למשטרה ועוד. בנוסף ממליץ המבקר, בניגוד לדעתה של רשות המסים, להטיל חובת דיווח על כלל האזרחים, כפי שנהוג למשל בארה"ב, כדי להילחם בהעלמות מס.

היקף ההון השחור 

"הון שחור" הוא כינוי להכנסות שאינן מדווחות לרשות המסים בישראל, ולכן אינן נכללות בנתוני התפוקה הלאומית הגולמית. להון השחור שני מקורות: פעילות חוקית שאינה מדווחת – העלמות מס, ופשיעה. ההון השחור, קובע המבקר, מוטמע בכלכלה הישראלית באמצעות פעילויות במזומן בסכומים גדולים וכן באמצעות חלפני כספים, מקלטי מס ורכישות נדל"ן.

צוות מקצועי בראשות מנהל רשות המסים לשעבר דורון ארבלי, בחן בעבר את הפעולות הנדרשות להעמקת גביית המסים בישראל ולטיפול בהון השחור. בדו"ח שהגישה הוועדה צוין כי על פי הערכת הבנק העולמי לשנת 2010, ההיקף האמיתי של הפעילות הכלכלית בישראל גדול בכ-23% מהיקף הפעילות הכלכלית המדווחת. על סמך נתונים אלה, העריכה רשות המסים בינואר 2013 כי בפעילות הכלכלית שאינה מדווחת קיים פוטנציאל מס של עד כ-50 מיליארד שקל בשנה. לפי הערכה אחרת של רשות המסים, פוטנציאל המס מהפעילות הכלכלית שאינה מדווחת מסתכם בכ-10 מיליארד שקל בשנה.

דורון ארבלי. ההיקף האמיתי של הפעילות הכלכלית בישראל גדול בכ-23% מזו המדווחת צילום: ישראל מלובני

המבקר מוסיף כי במחקר שנעשה בקרב 25 מדינות החברות ב-OECD, דורגה ישראל במקום ה-20 בכל הנוגע לשיעור ההון השחור מן התוצר המקומי הגולמי. על פי הערכות ה-OECD, שיעור ההון השחור בישראל הנובע מפשיעה בכלל התמ"ג הוא כ-5%-3%, כלומר כ-45-30 מיליארד שקל בשנה. המבקר ביקש לבדוק בדו"ח כיצד מטפלת רשות המסים בכלל תופעת ההון השחור – העלמות מס ופשיעה.

חובת דיווח כללית

המבקר סבור כי במסגרת המאבק בהון השחור יש להנהיג על כלל תושבי ישראל, שכירים ועצמאיים, חובת דיווח כללית לרשות המסים. "חובת דיווח כללית", גורס המבקר, "תעמיק את הציות לחוקי המס ותביא לצמצום ההכנסות הבלתי מדווחות, ויש בכך גם שדר חיובי ומלכד מטעם המדינה לתושביה".

המלצתו של המבקר עומדת בניגוד לעמדת הביטוח לאומי, משרד האוצר ורשות המסים שאליהם פנה באפריל 2014 כדי לקבל את עמדתם. על פי דו"ח המבקר הם מתנגדים להחלת חובת הדיווח מהסיבות הבאות: העלות התפעולית הגבוהה של המהלך; המשאבים שיוקצו למהלך לא יביאו לצמצום העלמות המסים יותר משימושים חלופיים באותם המשאבים; המהלך יגרום ליתר חיכוך בין נישומים לרשויות המס, ויטריח את כלל הציבור במילוי ובמשלוח של דוחות אל רשות המסים; המהלך יפגע בהכנסות המדינה, שכן תושבים יקבלו החזרי מס שעד כה לא נדרשו.

המלשינון: הטיפול במידע לקוי

המבקר מצביע על ליקוים בהקמתו ובהפעלתו של קו הצדק ("המלשינון") של רשות המסים, אשר הובילו לכך שרק אחוז ורבע מהמידע שנמסר העשיר את רכזי המודיעין במידע איכותי. קו הצדק הוקם בפברואר 2013. למוקד זה הציבור יכול לפנות כדי למסור מידע על עבירות מסים, תוך הבטחת סודיות מלאה של פרטי המוסר (מודיע). את המידע למוקד זה הציבור יכול להעביר בטלפון, בדואר אלקטרוני ובפקס.

על פי הנתונים שמפרסם המבקר, בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 התקבלו בקו הצדק כ-20,000 ידיעות מודיעיניות, אולם בשל מחסור במשאבים נקלטו ביחידות המודיעין האזוריות רק 8,700 ידיעות. מהן העשירו רכזי המודיעין את בסיס המידע במידע הנוגע לכ-250 מקרים בלבד – 1.25%.

בדיקת המבקר העלתה כי כדי לקלוט את המידע שהצטבר, גייסה הרשות סטודנטים אך לא הכשירה אותם לתפקידם. בשל כך, הטיפול במידע שנמסר היה לקוי. לעובדים אלה לא היה הסיווג הביטחוני הנדרש לעובדי מודיעין הנחשפים למידע רגיש. כמו כן חלק מהמידע שהתקבל במוקד הועבר בכלל למשרדי שומה אזרחיים. אין ברשות מידע על תוצאות הטיפול, שכן מטה המודיעין של מס הכנסה אינו דורש משוב על המידע שהועבר. בשל כך אין לרשות נתונים על האפקטיביות של המוקד.

מבקר המדינה יוסף שפירא צילום: עמית שאבי

תגמול למודיעים

המבקר סבור כי הנוהל של רשות המסים למתן גמול כספי למודיעים (מוסרי המידע) על עבירות מס, אינו מתמרץ למסור מידע. המודיעים הם מקור חשוב להשגת מידע על עבירות מס, וחלקם דורשים מהרשות גמול כספי. עם זאת, מבדיקה שערך המבקר עולה כי מספרם של אלה זניח: תיקי המודיעים הממתינים לגמול במודיעין מס הכנסה הוא כ-50 בלבד, ורק שניים מהם נפתחו בשנת 2013.

על פי הנוהל של הרשות, הגמול הכספי למודיע יהיה 20% מסכום הקנס הכספי שבית המשפט השית על הנאשם בגין הרשעתו בזכות ידיעה שנמסרה, או 20% מסכום הכופר שהושת על נישום בגין אותה עבירה. עם זאת, הסכום המקסימלי של תקרת הגמול מאושר מראש על ידי סמנכ"ל בכיר לחקירות ומודיעין ועל ידי מנהל אגף בכיר במטה המודיעין ברשות. הוא משולם רק לאחר סיום ההליכים המינהליים והמשפטיים, ולאחר סיום תשלום הקנס שהושת בבית המשפט או סיום תשלום הכופר ומחושב רק מהסכומים ששולמו בפועל.

על פי המבקר, לאור הנהלים, על המודיע להמתין עד לסיום ההליך הפלילי כדי לקבל תמורה כספית על פעילותו. הליך זה נמשך בדרך כלל זמן רב, לעיתים מספר שנים. בנוסף בית המשפט פוסק לעיתים עונש מאסר בפועל בלי קנס כספי, כך שהמודיע לא יקבל גמול כספי כלל. על כן הוא ממליץ לרשות לבחון את תמרוץ המודיעים, במטרה להגדיל את מספר הידיעות המתקבלות ובכך להרתיע עבריינים פוטנציאליים מביצוע עבירות מס.

מחלקת החקירות

אי העברת מידע בין יחידות חקירה במס הכנסה, אי שיתוף פעולה בין החקירות של מס הכנסה למע"מ, הימנעות מטיפול בהליך פלילי של תיקים בגלל סרבול, שימוש לא יעיל במידע שהתקבל, עיכוב בהגשת כתבי אישום כל אלה ועוד. אלה הליקויים המרכזיים שמצא מבקר המדינה בבדיקה שערך ביחידות החקירה של רשות המסים.

באגף מס הכנסה ובאגף המע"מ שברשות המסים הוקמו יחידות חקירה נפרדות המטפלות בהיבטים הפליליים של עבירות המס הרלוונטיות לאגף שלהן. במהלך הבדיקה של מבקר המדינה, בשנים 2010-2011 נבדקו באקראי 111 תיקים במשרדי שומה אזרחיים שונים, ונמצא כי כמעט ואף אחד מהם לא עבר לטיפול גם בהליך הפלילי. למעשה, רק בחיפה, מתוך 42 תיקים ובהם חשד לעבירות מס, רק 8 הועברו לטיפול יחידת החקירות.

בדיקת המבקר העלתה כי משרדי השומה האזרחיים מעדיפים לטפל בהליך מתחילתו ועד סופו במישור האזרחי, בלי להעבירו ליחידות החקירה לטיפול פלילי. ההסבר לכך היה שהטיפול במישור הפלילי אורך הרבה מאוד זמן, לעיתים עד שלנישום כבר אין נכסים או שחלה בכלל התיישנות על העבירה. יתר החקירות שנפתחו ביחידות השונות מקורן במקורות מידע אחרים. כן עלה מהבדיקה, שמכלל תיקי הנישומים שטופלו מאז שנת 2011 ועד לשנת 2013 הן במישור האזרחי והן בפלילי, למעלה מ-53% מהם לא נקבעו בהם שומות ולא נערכו פעולות גבייה.

גם בבדיקה שנערכה במשרדי מע"מ עלתה אותה התמונה, ולפיה במקרים בהם עולה חשד לביצוע עבירת מס פלילית, מעדיפים מבקרי החשבונות לא פעם שלא לטפל במישור הפלילי כדי לא להכביד על עבודתם. לכן הטיפול מסתיים רק במישור האזרחי. משרד המבקר בדק עוד את מספר התיקים שנחקרו במשרדי המע"מ ונמצא כי נעברו בהם עבירות. המבקר בדק אם נקבעו שומות. הבדיקה העלתה כי מתוך 335 עוסקים שנחקרו בשנת 2010, טיפלו משרדי מע"מ האזוריים רק ב-166 עוסקים (כ-50%) ובשנה שלאחריה, 2011, טופלו רק כ-44% מכלל תיקי העוסקים. המבקר קורא לרשות ליישם באופן מיידי הנהגת נוהל מסודר לטיפול יעיל בתיקים.

בדיקת המבקר העלתה גם כשלים מהותיים בשיתוף הפעולה בין אגפי החקירות של מס הכנסה ומע״מ. מתברר כי הצדדים אינם נוהגים להחליף מידע, והחקירות לא מגיעות לידי מיצוי גם כאשר הצדדים יודעים על עבריין שטופל אצלם ועבר עבירה הנוגעת גם ליחידה המקבילה.

עוד נמצא כי על אף שמזה 8 שנים פועל מוקד מיוחד המשותף לרשות המסים, הרשות להלבנת הון ולמשטרה ובו אמורים לשלב מידע מודיעיני מכלל הגופים, הרי שרשות המסים לא פנתה ולו פעם אחת עד כה בבקשה לקבל מידע על יעדים מודיעינים.

יחידת יהלום - העובדים נמנעים לטפל בתיקים מפחד מעבריינים

גם בעבודת יחידת יהלום, שהוקמה כיחידת חקירה משולבת עם יחידה משטרתית, התגלו בעיות. התברר כי היחידה, שעובדת מול ארגוני הפשיעה הגדולים בארץ, מעבירה את תיקיה להמשך טיפול למשרדי השומה האזוריים, אך שם העובדים נמנעים מלטפל בתיקים מפחד העבריינים. בשל המספר הנמוך של תיקים שטופלו לפיכך במישור האזרחי, ממליץ המבקר על הקמת יחידה ייעודית להמשך הטיפול בתיקי ארגוני הפשיעה.

בעניין הסדרי כופר, מזכיר המבקר בדיקה קודמת שערך בנושא, ממנה עלה כי ישנם לא מעט מקרים בהם נישומים מפרים הסדרי כופר שהסכימו עליהם, אך הרשות לא נוקטים כלפיהם צעדים נדרשים. לדברי המבקר, מאז הבדיקה הקודמת לא חל שינוי ברשות בנושא והוא קורא להגשת כתב אישום מיידי עבור כל מי שהפר את הסדר הכופר שנחתם עמו.

כישלון המבצע למאבק בפשיעה

אחרי שנים רבות שבהם תמיד נשאלה השאלה "מאיפה לעבריין הזה היה כסף לקנות את רכב היוקרה שלו", החליט הממשלה על מבצע לתקיפה כלכלית בתחום. בשנת 2009, עם הרבה כוונות ותקווה לפריצת דרך, הכריזו רשות המסים ומשטרת ישראל על שילוב זרועות במסגרת מבצע מיוחד. המבצע נועד בין היתר, לחייב כ-400 עבריינים להגיש דו"חות שנתיים ולהצהיר על רכושם. אלא שבפעילות המבצע התגלו ליקויים רבים.

בדיקת מבקר המדינה העלתה כי למעשה רשות המסים והמשטרה אף פעם לא הגדירו בצורה מסודרת את שיתוף הפעולה המודיעיני ביניהן, והשלכות חשיפה מודיעינית כזו מחוץ למשטרה לא נבחנה לעומק. המשטרה ביקשה וקיבלה מידע על כמה מאות עבריינים, אבל בתמורה כאשר ביקשה רשות המסים מידע משלים - היא לא קיבלה אותו, זאת למרות פניות חוזרות למשטרה.

הבדיקה העלתה כי יחידת "יהלום" טיפלה בתיקי העבריינים טיפול קצר ולא יעיל, מרבית התיקים נגמרו אחרי חקירה אחת בלבד, כשמעטים קיבלו דו"ח עם קנס מאוד נמוך - 15 עבריינים זכו להיטל קנס של 980 שקל בלבד, ולא פעם נסגרו תיקים בלי סנקציות בכלל. גם בטיפול השוטף התגלו ליקויים: לא פעם הגישו עבריינים דו"חות ריקים אבל במחשבים של רשות המסים נרשם שהגישו דוחות כחוק, הנתונים לא אומתו ובאופן כללי פשוט לא קראו את הדו"חות שהוגשו, לא בדקו בזמן את הדו"חות השנתיים של העבריינים.

מטרת המבצע של הרשות - לאתר ולרשום עבריינים שיש להם הכנסות מפעילות לא חוקית במערך המס והרחבת בסיס הדיווח - לא צלחה. נפתחו תיקים רק ל-61 עבריינים, 8 כבר נסגרו ועוד 33 ייסגרו בקרוב. הרבה בגלל שלא היה שיתוף פעולה עם המשטרה על מידע נוסף. ממצאי הביקורת בדו"ח המבקר מצביעים למעשה על אי הצלחת המבצע בשל תכנון לקוי מצד הרשות והמשטרה, אי-שיתוף פעולה מודיעיני מצד המשטרה ופעילות לקויה של הרשות במישור האזרחי והחקירתי.

פטור מדיווח לעולים חדשים ולתושבים חוזרים ותיקים: חשש שיוחדרו כספים שמקורם בפשע

המבקר בחן את התיקון לפקודת מס הכנסה שמאפשר לעולים ולתושבים חוזרים ותיקים פטור מדיווח לגבי הכנסותיהם מחוץ לישראל, ופטור מהגשת הצהרת הון על נכסיהם והונם מחוץ לישראל. המבקר גורס שהפטור אינו עומד באמות מידה בין-לאומיות של שקיפות וחילופי מידע, ולכן קיים חשש שבעקבותיו יוחדרו לישראל כספים שמקורם בפשע. הוא מוסיף כי ברשות לאיסור הלבנת הון אין פרטים בנוגע לעולים ולתושבים החוזרים הוותיקים שנהנים מפטור מדיווח. המבקר ממליץ לרשות המסים לקדם חקיקה, שלפיה היא תוכל לדרוש מתושבים חוזרים ומעולים דיווח על הון ונכסים שהם מביאים לארץ, על פי תקרה שתיקבע.

ליקויים בנוהל גילוי מרצון - חשש לניצולו לרעה לצורך הלבנת הון ללא הפעלת סנקציות

המבקר ערך בדיקה האם יושמו המלצות שנתן בדו"ח קודם מאוקטובר 2013, לגבי ליקויים בנוהל גילוי מרצון של הרשות. מסקנתו היא שהליקויים לא יושמו. הליך גילוי מרצון הוא הקלה הניתנת לנישום שהעלים מס. ההליך מאפשר לנישום לשלם את חובו לאחר חלוף המועד לתשלום, בלי שיינקטו נגדו הליכים פליליים כלשהם. ההסדר מחייב את רשות המסים לדאוג לכך שהוא לא ישמש תמריץ להעלמות מס ולהלבנת הון.

"רשות המסים לא עשתה די כדי לאסוף מידע על הכנסות נישומים בחו"ל", כותב המבקר. "כמו כן, היא לא קבעה בנוהל מהן האסמכתאות הנדרשות לביסוס הצהרתו של הנישום על מקורות הכנסותיו, ולשלילת האפשרות שהליך הגילוי מרצון נוצל לצורך הלבנת הון. בדיקה מפורטת של כמה מקרים העלתה ליקויים מהותיים, המאוששים את קביעתו של משרד מבקר המדינה בדו"ח הקודם, ולפיה אופי הליך הגילוי מרצון, כפי שהשתקף בממצאי הדו"ח, מעלה את החשש לניצולו לרעה, גם לצורך הלבנת הון, ללא הפעלת סנקציה כלשהי".

חשבוניות פיקטיביות

על מנת להשלים את התמונה הלא מחמיאה של הכשלים בצמצום תופעת ההון השחור, המבקר צירף דו"ח ביקורת קודם נוסף שלו על הרשות מאוקטובר 2013. הדו"ח עסק במערכת החדשה לאיתור חשבונות פיקטיביות – תופעה שגורמת לאוצר המדינה נזק של מיליארדי שקל בשנה. חשבונית פיקטיבית היא חשבונית מס שהוצאה שלא כדין, בגין שירות או מכירה שנעשו למראית עין. קניית חשבונית פיקטיבית ודיווח עליה לרשות המסים, משמעותה הקטנת מע"מ שעל העוסק לשלם, והקטנת התשלומים למס הכנסה ולמוסד לביטוח לאומי. זאת משום שפירושה הגדלת ההוצאות הרשומות והקטנת ההכנסה החייבת במס.

כדי להיאבק בתופעה, הונהגה חובת דיווח מפורט לרשות על כלל העסקאות והתשומות של עשרות אלפי עוסקים באמצעות מערכת ממוחשבת. אלא שממצאי הביקורת הצביעו על כך שרשות המסים לא דאגה לדיווחים מלאים, לא ניתחה את המידע ולא בדקה חריגות שאיתרה המערכת. נכון ליולי 2012 אותרו חריגויות ביותר ממיליון חשבוניות בסכום של יותר מ-31 מיליארד שקל. המבקר סבור כי "חלק מהחריגויות נבעו מטעויות טכניות שונות בחשבוניות, אולם לגבי חלק אחר יש להניח במידה רבה של ודאות כי ניתן להפיק שומות ולגבות את המס. הרשות באמצעות תחנות המע"מ האזוריות לא עשתה די לטיפול בחריגויות שאיתרה מערכת הדיווח המפורט, ובשל כך נגרם נזק רב לאוצר המדינה".

מרשות המסים נמסר: "בצד הבאת הביקורת, מוצא המבקר לנכון גם לציין את ההצלחות והמהלכים שמקדמת רשות המסים בשנתיים האחרונות כחלק מהמאבק בהון השחור ובהעלמות המס. כך, המהלך להרחבת רשת המדווחים לרשות המסים שהחל השנה במסגרתו, לאחר ביצוע הצלבות ממוחשבות, נשלחו למעלה ממאה אלף מכתבים לאזרחים שנדרשו לדווח על מקורות הכנסתם, מהלך שהביא כבר בראשיתו לפתיחה של אלפי תיקים חדשים ותשלום מס כמתחייב.

בנוסף, כפי שמציין המבקר, הרשות מקדמת שורת צעדי חקיקה שיתנו לה אמצעים וכלים נוספים במאבק לחשיפה של הון לא מדווח של ישראלים בארץ ובחו"ל. כאן ראוי לציין את הצעת החוק לתיקון פקודת מס הכנסה שיאפשר למדינת ישראל לחתום על אמנה מולטילטרלית להחלפת מידע עם רשויות מס זרות בעולם, ולקבל מידע רב ערך על חשבונות בנקים והכנסות של ישראלים במדינות זרות, וכן תיקוני החקיקה שהושלמו בשנה החולפת והביאו לסגירתן של פרצות מס רבות, דרכן איבדה קופת המדינה סכומים ניכרים ותיקוני החקיקה שהושלמו לאחרונה להגברת היכולות של הרשות המסים באכיפה של חובות מס.

לעניין החשש שמעלה המבקר, שלפיו המידע המצוי ברשות לאיסור להלבנת הון, המצביע על הלבנת הון והעלמות מס בבד"צים, נכון למצב החוקי כיום, רשות המסים מנועה מלקבל מידע שוטף מהרשות לאיסור הלבנת הון. מתוך הכרה בחשיבות של קבלת מידע זה לצורך הטיפול בהעלמות מס והון שחור, מקדמת הרשות הצעת חוק שתאפשר העברת מידע שכזה. לצערנו, הצעת החוק מעוכבת בכנסת כבר תקופה ארוכה.

השקת 'קו הצדק' תרמה רבות להשתתפות הציבור במאבק שמנהלת רשות המסים בהעלמות מס. למעלה מעשרים אלף אזרחים פנו והעבירו מידע, חלקו שימש בסיס לחקירות, שהובילו לחשיפת מעלימי מס, חלקו הועבר לשימוש במישור האזרחי וחלקו נמצא ככזה שאינו יכול לתרום. כל המידע המתקבל עובר סינון וטיפול בהתאם למאפיינים שהוזכרו".