יוצאי אתיופיה: משרדי הממשלה נכשלו בתוכנית הלאומית לקליטתם

"תוכניות וכספים מושקעים, אולם בהיעדר תיאום, משאבים ניכרים מתפזרים על תוכניות רבות ללא בדיקת מועילותן. כך נוצר בזבוז רב, ולעתים משאבים, שיועדו ליוצאי אתיופיה 'נספגים' בתקורות כפולות, ולעומת זאת משאבים אחרים שיועדו להם כמעט שאינם מנוצלים". כך כותב המבקר בפרק "היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית".

יוצאי אתיופיה בישראל מונים כ-120 אלף איש - כשליש מהם ילידי הארץ - והם כ-1.5% מאוכלוסיית המדינה. אוכלוסיית יוצאי אתיופיה ברובה צעירה וכך הם 2.3% מכלל התלמידים בישראל.

ב-2001 החליטה הממשלה על פרויקט לאומי לקליטת יהודי אתיופיה בישראל. לשם הפעלת הפרויקט הוקמה ב- 2004 חברה ליישום הפרויקט. החברה נמצאת בבעלות משותפת של איחוד הקהילות היהודיות, הסוכנות היהודית, קרן היסוד, ג'וינט-ישראל ונציגות הקהילה האתיופית.

הפרויקט היה אמור להתפרש על פני 9 שנים בתקציב כולל של 660 מיליון דולר. בפועל התקציב היה קטן מהמתוכנן ויותר ממחציתו הגיעה מתרומות. בשנים 2012-2010 העבירו לה כ-10 מיליון שקל בשנה, והיא הוסיפה כ-11 מיליון שקל מתרומות, ותקציבה הממוצע בשנים 2012-2010 היה כ-22 מיליון שקל לשנה - כ-8% מהתקציב השנתי הממוצע הנדרש לפי העמדה שהביעה הסוכנות בעת ההחלטה על הקמת הפרויקט הלאומי.

הפגנת אתיופים בת"א נגד הגזענות (ארכיון) צילום: יובל חן

המבקר גם קובע כי הרעיון של החלטת הממשלה, של הקמת מסגרת מתכללת, הכרוכה בהשקעת כספים רבים, נשחק; החברה שימשה הלכה למעשה גוף נוסף לתוכניות חינוכיות.

במקביל לפרויקט הלאומי, ב-2008 אישרה הממשלה תכנית חומש לשיפור קליטת יוצאי אתיופיה. ביצוע התוכנית הוטל על משרדי הקליטה, השיכון, הרווחה, החינוך והתמ"ת (כיום הכלכלה). הממשלה ייעדה תקציב של כ-870 מיליון שקל. רק ב- 2010, אחרי שחלפו כשנתיים ממועד הפעלת התוכנית, ולאחר הגשת עתירה לבג"ץ בנושא, יוצבה תכנית החומש ונקבע תקצוב רב-שנתי בהתאם למגבלת המשאבים. התקציב החדש קוצץ ל-481 מיליון שקל וחל שינוי מסוים בדגשי התוכנית, כך שמספר היישובים בטיפול הממוקד יפחת מ-15 ל-7 יישובים. בעקבות השינוי טופלו רק כ-65% משיעור האוכלוסייה שנקבע בתוכנית המקורית.

כישלון ההכנה לבגרות

אחד האתגרים בשילוב יוצאי אתיופיה הוא תעודת הבגרות. 5 גופים ממשלתיים שונים מימנו הפעלה של 4 תוכניות לתגבור לבגרות בתקציב של 23.5 מיליון שקל בשנה. אולם רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז'-י"ב השתתפו בתוכניות בשנת הלימודים הקודמת. מחצית מהתלמידים השתתפו בתכנית "ספייס" שבה רוב המימון הגיעו מתרומות. בעקבות המשבר הכלכלי פחתו התרומות והיקף הפעילות של החברה צומצם במידה רבה. כך, בין 2010-2008 פחת מספר התלמידים בתוכנית ב-32%.

השילוב של מספר משרדים שונים שלא שיתפו פעולה הביא לאי סדר בתוכניות לבגרות. משרד החינוך לא קבע תקן להפעלת תוכניות התגבור לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה, ובכלל זה לא הגדיר את תקן שעות ההוראה, את גודל קבוצת התלמידים שנעה בין 13-5, אם הותכנית כוללת הזנה ועלותה, ומהם תנאי הסף למורים. כך נוצר הבדל ניכר בסל הפעילויות שכללה כל תוכנית.

משרד החינוך אף לא ביצע מיפוי צרכים ארצי לאוכלוסיית התלמידים הרלוונטית, ועל כן לא יכול היה לקבוע את רשימות התלמידים שישתתפו בתוכניות השונות, לאור הישגיהם בלימודים ובהתאם לצרכיהם. כמו כן לשתיים מהתוכניות בוצעו מבחני הערכה אולם משרד החינוך לא ביצע הערכה אובייקטיבית אחידה לכלל התוכניות אשר מומנו בכספי המדינה. לפיכך לא ניתן להשוות באילו מהתוכניות משתלם להשקיע יותר כסף.

משרד החינוך ומשרד הקליטה גם לא העבירו ביניהם רשימות תלמידים שהשתתפו בתוכניות תגבור לבגרות, שכל אחד מהם מימן. בחינת הרשימות העלתה כי ב-23 מוסדות חינוך השתתפו משרדי החינוך והקליטה במימון הפעלת שתי תוכניות תגבור לבגרות במקביל. בחלק מהמקרים התוכניות הכפולות היו דווקא ביישובים חזקים כלכלית. כך נמצאו מקרים שבהם מימנו שני המשרדים הללו כמה תוכניות באותו יישוב, באותו מוסד חינוכי, באותה שכבת כיתות. 118 תלמידים היו אף רשומים לשתי תוכניות, כאשר אחרים לא קיבלו אף תוכנית כלל. גם התוכניות הכפולת לא היו אפקטיביות היות שחלק מהן השעות היו חופפות.

צורפים יוצאי אתיופיה שהכינו שרשראות עם כיתובים של "שלום" באמהרית לנשיא ארה"ב ברק אובמה צילום: אלכס קולומויסקי

הנפילה בצבא למרות המוטיבציה

משרד הקליטה מממן פעולות שנועדו לצמצם את תופעת הכליאה בקרב חיילים יוצאי אתיופיה, כגון קורסי העצמה. סך הוצאות משרד הקליטה למימון פעולותיו בצה"ל ב-2012 עמד על 2.19 מיליון שקל. אך הביקורת העלתה כי ניצול תקציבי תוכנית החומש שמעביר משרד הקליטה לצבא הוא קטן: ב-2008 נותרו כ-20% מהתקציב; ב-2009 כ-42%; ב-2010 כ-51%; וב-2011 כ-43%. עוד העלתה הביקורת כי כספי תכנית החומש, המיועדים ליוצאי אתיופיה בלבד, משמשים למימון קורסים צבאיים המיועדים גם לחיילים אחרים, כגון קורסי מדריכי נוער.

הבדיקה מצאה כי בדומה לבגרויות, גם בהכנה לצה"ל, הגופים הממנים – משרד הקליטה, משרד הביטחון ומשרד החינוך אינם מתנים את תמיכתם בקיום מחקרי הערכה ולא קבעו לעמותות מדדי הצלחה המחייבים אותן.

שיעור העובדים יוצאי אתיופיה במגזר הציבורי נמוך

בחלק ממשרדי ממשלה לא היה כלל ייצוג ליוצאי אתיופיה או ששיעורם מכלל העובדים היה נמוך במידה ניכרת, הן יחסית לשיעורם במשרדים וביחידות סמך אחרים והן יחסית לשיעורם באוכלוסייה הכללית.

בנובמבר 2010 החליטה הממשלה כי ב-2011 ייועדו ליוצאי אתיופיה 30 משרות בשירות המדינה לאקדמאים יוצאי אתיופיה, אולם לפי נתוני נציבות שירות המדינה, רק חמישה תפקידים אוישו.

בחלק מהחברות הממשלתיות, למשל, חברת נמל אשדוד וחברת נתיבי ישראל, אין כלל ייצוג ליוצאי אתיופיה או שהייצוג בהם אינו הולם.

בהחלטת הממשלה מ-2008 נקבע גם כי עד 2012 ינתנו עד 200 משכנתאות לשנה ברמת הזכאות המירבית, כדי לאפשר למשפחות צעירות להשתלב ביישובים ובשכונות בעלי חתך סוציו-אקונומי גבוה יחסית, שבהם שיעור יוצאי אתיופיה נמוך מאוד. תקציב תכנית המשכנתאות לשנים 2008-2010 עמד על 90 מיליון שקל. במשך ארבע שנים רק שתי משכנתאות מומשו, במה שמכנה המבקר כ"כישלון צורם". לפני שנה החליטה הממשלה להמשיך את תוכנית המשכנתאות לשנים 2014-2016 ולהגדיל את הסכום המרבי של המשכנתה. לפי המבקר משרד ראש הממשלה שינה את תכנית המשכנתאות כמענה לפנייה פרטנית של כמה מיוצאי אתיופיה, בלי שהיו בידיו נתונים לגבי שיעור המשפחות הצעירות שהתכנית מתאימה להן. "ספק אם תכנית המשכנתאות המעודכנת תצליח לקדם באופן מועיל את השגת המטרה שקבעה הממשלה", כותב המבקר.

משרדי הממשלה לא יודעים להפעיל תוכניות רב שנתיות

המבקר מעיר כי משרד הקליטה לא עקב אחר פעולות המשרדים האחרים, ולא הקים וועדת היגוי. בהחלטת הממשלה אף נקבע כי במהלך 2011 יגיש משרד הקליטה לוועדת השרים לענייני עלייה, קליטה ותפוצות תוצאות בחינה מפורטת של התוכנית, אולם הדיווח לא הוגש. משרד הקליטה הסביר למבקר כי חלק מהתוכניות טרם היו מוכנות לבדיקה. המבקר קבע כי "אין זה סביר שבתכנית לאומית חמש שנתית כה חשובה, בהיקף משאבים ניכר, ולאחר ארבע שנים של הפעלתה טרם נבחנו".

אך חוסר התיאום והמעקב לא מסתיימים שם. זולת תקציב תכנית החומש, זכאים יוצאי אתיופיה לתקציבים נוספים, שאינם מיועדים רק להם. המבקר כותב כי "אפשר היה לצפות כי משרד הקליטה או גורמי האוצר ימפו את כלל התקציבים הממשלתיים כדי להבטיח ראייה ממשלתית כוללת. ואולם, הלכה למעשה לא היו בידי המשרד ואף לא בידי גורמי האוצר מיפוי ובסיס מידע, הכוללים את כלל התקציבים הממשלתיים המיועדים ליוצאי אתיופיה". חוסר מיפוי זה מהוה פגם מהותי לדעת המבקר, בכל תוכנית ממשלתית, ואינה מאפשרת תכנון ושקיפות.

המבקר גם מפיק לקח מהפרויקט הלאומי על כלל התוכניות הרב שנתיות: תוכניות רב-שנתיות ובין-משרדיות אמורות להיות בידי משרד ראש הממשלה. נמצא כי הממשלה לא יזמה הכנת כלי הדרכה, להעברת ידע ולבקרה בכל הנוגע להפעלת תוכניות רב-שנתיות. המבקר מסביר כי "אם יש כלי כזה בידי אחד המשרדים, הרי שהוא אינו מועבר ומונחל. זהו פגם יסודי המחייב אסדרה מצד הממשלה". משרד ראש הממשלה השיב למבקר כי הפיק לקח כי תכנית חומש חייבת להיות מלווה בתקציב רב- שנתי ויש צורך במנגנון מושכל להעברה יעילה של תקציב מהמשרד המתכנן למשרדי הביצוע.

תגובת משרד חינוך: "משרד החינוך מוביל במהלך השנתיים האחרונות מדיניות לצמצום פערים בתוך מערכת החינוך ובכלל זה, לצמצום פערים בתוך אוכלוסיית העולים יוצאי העדה האתיופית, החל מהגיל הרך. בתוך כך, החל משנת הלימודים תש"ע, מפעיל המשרד תוכנית חומש המתמקדת בקידום ההישגים הלימודיים של תלמידי יוצאי הקהילה האתיופית אשר פועלת ב- 6 יישובים עתירי אוכלוסייה ממוצא אתיופי.

"הודות לפעולות אלה, חלה בשנים האחרונות עליה בשיעור הזכאים לבגרות בקרב יוצאי העדה האתיופית. בשנת הלימודים תשס"ז עמד שיעור הזכאים על 37.35% ובשנת הלימודים תשע"א עמד שיעור הזכאים על 43.53%. המשרד ממשיך לפעול לגידול בשיעור הזכאים.

תגובת המשרד לקליטת העלייה: "המשרד לקליטת העלייה מעריך את עבודתו של מבקר המדינה וצוותו ולומד את ממצאי הדו"ח. חלק ניכר מן הליקויים אשר עולים מן הדו"ח תוקנו בשנה האחרונה בהוראת הנהלת המשרד. לקראת סיומה של תכנית החומש בשנה הבאה, עומלת כיום וועדה בין משרדית על מיפוי התכניות לשילוב יוצאי אתיופיה, לקראת גיבושה של תכנית חדשה אשר תוצג לממשלה.

"לצד הצלחות בלתי רגילות של קליטת יוצאי אתיופיה בעשרים השנים האחרונות, ידע התהליך גם קשיים לא מעטים. לאחר שבשנת 2008 קיבלה ממשלת ישראל את ההחלטה בדבר תכנית החומש לקליטת יוצאי אתיופיה, הושקעו מאות מיליוני שקלים בתכניות למען העולים הנוגעות לכל תחומי החיים בישראל: חינוך בלתי פורמלי, הכנה לצה"ל, תעסוקה למבוגרים, לימודים גבוהים ועוד.

"העולים מאתיופיה, אשר צריכים להתגבר על פערים אדירים במעבר לארץ חדשה, מקבלים את מירב הכלים האפשריים על מנת להיקלט בחברה הישראלית, גם באמצעות מדיניות של 'דלת פתוחה' עם הנהלת המשרד לקליטת העלייה.

"מחקרים רבים מעידים על הצלחות בקליטתם, כך לדוגמא, בתחום ההשכלה, 97% מהעולים שעלו מתחת לגיל שש, הם בעלי 12 שנות לימוד. בתחום הדיור, שיעור המתגוררים בדירה בבעלותם עומד על 41%. 80% מהגברים יוצאי אתיופיה שירתו בצבא ו-96% מהנשים יוצאות אתיופיה שירתו שירות לאומי או בצבא. יחד עם זאת, אתגרים רבים עוד לפנינו : מכת הגזענות נגד העולים מאתיופיה, שילובם בצה"ל ובשוק התעסוקה, וכן סוגיות נוספות, מצריכות עדיין טיפול מקיף ועמוק".