מבקר המדינה: יש חשש מהפרטה של מערכת ההשכלה הגבוהה

המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) והוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת) נכשלו במילוי התפקיד שהוטל עליהן בטיפול בנושא תוכניות הלימוד המיוחדות שמפעילים המוסדות להשכלה גבוהה, במיוחד האוניברסיטאות, לצד התכניות הרגילות. כתוצאה מכך נפגעה היכולת לשמור על קיום האינטרסים הציבוריים – כך קובע דו"ח מבקר המדינה.

בנוסף מזהיר המבקר מהפרטה של מערכת ההשכלה הגבוהה. "יודגש כי מהגידול במספר התוכניות החוץ-תקציביות והתוכניות הייעודיות בלא קיום הליכי פיקוח נאותים ובלא שתתקיים הערכה ובחינה כוללת בנושא עולים סממנים של הפרטה בלתי מתוכננת ובלתי מבוקרת".

פרק נפרד בדו"ח מקדיש מבקר המדינה לבחינת טיפולן של המל"ג והות"ת בתוכניות הלימודים המיוחדות באוניברסיטאות והיבטים שונים של הפעלת התכניות על ידי אוניברסיטת תל-אביב שהפעילה בעיקר תכניות לימודים חוץ-תקציביות, ואוניברסיטת בר-אילן, שהפעילה בעיקר תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות. תקופת הביקורת מתייחסת לחודשים מרץ-דצמבר 2010.

"בעשור האחרון (2010-2000) נקלעה מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל למשבר כספי עמוק, בין היתר עקב קיצוצים תקציביים שהושתו עליה. המשבר המתמשך הזה הניע את האוניברסיטאות לפעול בדרכים שונות להגדלת הכנסותיהן במטרה לשפר את מצבן הכספי. אחת הדרכים הייתה פיתוח תכניות לימודים מיוחדות, נוסף על תכניות הלימודים הרגילות, שלבוגריהן מוענק תואר אקדמי", נכתב בדברי ההסבר.

משמען של תוכניות הלימודים החוץ תקציביות הוא שהות"ת אינו משתתף אינו משתתף במימונן וששכר הלימוד המשולם עבורן גבוה, לעתים במידה ניכרת, משכר הלימוד הרגיל. תכניות לימודים לאוכלוסיות תלמידים ייעודיות הן תכניות שהותאמו למקומות עבודה מסוימים, לבעלי מקצועות מסוימים או למגזרים מסוימים בציבור, כגון כוחות הביטחון, אוכלוסיות חרדיות ובני מיעוטים.

רשימה ארוכה של תקלות ואי סדרים מצא המבקר בתחום התוכניות הן מצד הגופים הממשלתיים והן מצד האוניברסיטאות. אחת הנקודות המהותיות עליהן מצביע המבקר הוא ש"בידי מל"ג וות"ת לא היו נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה, ולכן הן לא יכלו לקיים בקרה ופיקוח נאותים בנושא חשוב ומהותי זה", נכתב בדו"ח.

בנוסף ציין המבקר כי המל"ג לא דאגה לאכוף את ההוראות שהיא עצמה קבעה בדבר האישורים שנדרשות האוניברסיטאות לבקש מדי שנה לגבי היקף תוכניות הלימוד הללו. "הועלה כי האוניברסיטאות שנבדקו כאמור בביקורת זו (בר-אילן ותל-אביב) לא ביקשו את אישור מל"ג להמשך הפעלתן של התכניות שעבורן נדרש אישור כזה, כפי שעולה מההחלטה (של הות"ת ה"ש), ואף פתחו והפעילו תוכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות בלי שעדכנו את מל"ג על כך ולמותר לציין שלא קיבלו לכך את אישורה כנדרש".

המבקר חוזר ומוסיף כי "מליאת מל"ג לא דנה בנושא התוכניות החוץ-תקציביות, אף שלפי מסמכי המטה המקצועי שלה ושל ות"ת, לנושא זה כאמור השפעה מהותית - תקציבית ואקדמית - על מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה. ות"ת מצדה לא יזמה דיון בנושא זה במליאת מל"ג על אף החלטה מפורשת של מליאת ות"ת מיולי 2002 ולפיה היא לא תקבל החלטות בעניין זה לבדה אלא תעביר את העניין לדיון במל"ג.

אוניברסיטת בר-אילן צילום: יריב כץ

"המל"ג והות"ת לא ודאו שהמוסדות מבצעים את ההחלטות"

ואם לא די בכך, בתשובה לשאלות מבקר המדינה אוניברסיטת בר אילן העלתה השגות לגבי סמכויות המל"ג והות"ת לקבוע הוראות בענייני התוכניות. האוניברסיטה טענה כי "מל"ג אינה מוסמכת להתנות כל תכנית לימודים, שנועדה להעניק תואר שאושר, באישור מחודש, וכי היא אינה מוסמכת להחליט עבור האוניברסיטאות מה יהיה היקף התכניות המיוחדות".

המבקר מציין בתגובה כי "על מל"ג וות"ת להבהיר במפורש לאוניברסיטת בר-אילן וליתר המוסדות להשכלה גבוהה את מעמד מל"ג כגוף מאסדר (רגולטור) המוסמך להכיר במוסדות להשכלה גבוהה ולאשר מתן תארים אקדמאים ואת מעמד ות"ת - הממונה, לפי החלטת הממשלה, על הפן התקציבי של תחום זה - ולא להותיר מצב של עמימות כלשהי בנוגע לסמכויותיהן. כן עליהן להבהיר למוסדות אלה את ההוראות שלפיהן עליהן לפעול ולאכוף הוראות אלה בעקביות".

בתחום התוכניות לאוכלוסיות ייעודיות – המל"ג והות"ת לא הפעילו בקרה על מנת לוודא שהמוסדות מבצעים את ההחלטות שקיבלו בדבר הגבלת התכניות הללו ולא אכפו את החלטותיהן. "בתחום התכניות החוץ-תקציביות - ות"ת נמנעה מלקבל החלטה במשך זמן רב, ובכך אפשרה למעשה למוסדות להשכלה גבוהה לפתוח ולהפעיל תכניות לימודים חוץ-תקציביות ללא בחינה ובקרה. מל"ג כלל לא דנה בנושא עקרוני ומהותי זה", נכתב. המבקר מציין בהקשר זה כי העיכוב הרב של ות"ת בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי-קביעת הנחיות או הוראות זמניות יצרו מצב שבו בפועל התאפשרה פתיחתן של תכניות חוץ-תקציביות חדשות רבות במהלך חמש השנים האמורות. יובהר כי מל"ג וות"ת ידעו, במשך שנים מספר, על מציאות בלתי תקינה זו ולא פעלו לשינויה.

עוד עולה מהדו"ח כי "הפעלת תכניות הלימודים המיוחדות על ידי אוניברסיטאות תל-אביב ובר-אילן נעשתה פעמים רבות בניגוד להנחיות מל"ג וות"ת ובלא קבלת אישורן כנדרש, תנאי הקבלה שנקבעו בחלק מהתכניות המיוחדות היו מקלים בהשוואה לתנאי הקבלה שנקבעו בתכניות הלימודים הרגילות וזאת בלי שמל"ג וות"ת בחנו ואישרו הקלות אלו כנדרש. מקרים אלו ראוי כי ייבחנו בקפידה הן על ידי האוניברסיטאות והן על ידי מל"ג וות"ת, וזאת על מנת להבטיח כי אין במצב זה כדי לפגוע בעקרון השוויון בקבלה לתכניות לימודים.

בנוסף מציין המבקר כי האוניברסיטאות שבדק שילמו לעתים לחברי הסגל שלהן שכר.

"התוכניות אפשרו להתמודד עם הקיצוץ התקציבי החמור"

מאוניברסיטת בר-אילן נמסר בתגובה: אוניברסיטת בר-אילן קיבלה את הערות הביקורת וכבר החלה בתיקון הליקויים. מקצת הליקויים כבר תוקנו בעקבות בדיקה פנימית של רקטור האוניברסיטה עוד לפני הביקורת. האוניברסיטה גם הקימה ועדה בראשותו של הרקטור, פרופ' חיים טייטלבאום, ובהשתתפות חברי הוועד המנהל של האוניברסיטה כדי לבחון את המלצות הביקורת וליישמן. אוניברסיטת בר-אילן מסכימה עם המלצת המבקר כי יש לקיים דיון יסודי של כל האוניברסיטאות בסוגיות התכניות המיוחדות במסגרת המועצה להשכלה גבוהה כדי לגבש נהלים מחייבים. לעניין אישור התוכניות, מדובר בטעות מינהלית. בכמה תוכניות שבהן ניתן תואר שכבר הוענק בבר-אילן, סברה האוניברסיטה בטעות שאין צורך באישור נוסף. למותר לציין כי הטעות תוקנה מאז". 

מהמל"ג נמסר בתגובה: "בעשור שבין השנים 2009-2000 הושתו קיצוצים תקציביים כבדים על מערכת ההשכלה הגבוהה. כתוצאה מקיצוצים אלה נקלעו חלק מהאוניברסיטאות לגירעונות תקציביים ניכרים שאילצו אותן להתייעל ולמצוא דרכים חלופיות להגדלת הכנסותיהן. התוכניות החוץ תקציביות איפשרו הכנסה נוספת וסייעו למנוע קריסה של המערכת. בנובמבר 2006 אישרה מל"ג החלטה שבמסגרתה ניתנה הרשאה לאוניברסיטאות לפתוח תוכניות לימודים לתואר שני באופן עצמאי. בבדיקה של המל"ג התברר שהרשאה זו נוצלה על ידי חלק מהמוסדות באופן לא ראוי בכך שפתחו גם תוכניות חוץ תקציביות ללא אישור, על כן בוטלה ההחלטה כבר ביולי 2011. כיום מחייבת המועצה להשכלה גבוהה את האוניברסיטאות להגיש כל תוכנית חדשה לבדיקה. החל משנת 2010, עת מונתה הנהלה חדשה, הוקמה ועדה מיוחדת לפיקוח ואכיפה של החלטות מל"ג וות"ת במוסדות להשכלה גבוהה. הוועדה החלה לעסוק באופן אינטנסיבי בהפרות חוק המל"ג, הנחיות, החלטות ונהלי מל"ג וות"ת של מוסדות להשכלה גבוהה".

"במקביל לשורת ההחלטות שהוחל ביישומן, בכוונתנו ללמוד את דו"ח המבקר בצורה יסודית ולפעול ליישום ההמלצות לשם תיקון הליקויים עליהם מצביע הדו"ח".

מאוניברסיטת תל אביב נמסר: "התוכניות החוץ תקציביות באוניברסיטה נותנות מענה לצורך בשדרוג אקדמי ומקצועי של מנהלים ובכירים במשק. הלימודים ממומנים על ידי התלמידים עצמם. התוכניות מקבילות לתוכניות לימוד קיימות ומאושרות, ולכן לדעת האוניברסיטה היה בסמכותה להפעילן ללא צורך באישור מיוחד".

"התוכניות אפשרו להתמודד עם הקיצוץ התקציבי החמור. האוניברסיטה התנהלה ומתנהלת בצורה אחראית בכל הקשור לפן הכלכלי של תוכניות אלה, הן בתמחורן והן בתשלומים לסגל ההוראה המלמד בתוכניות. האוניברסיטה גאה במינוי הוועדה שהוקמה ב-2007 לבדיקת התוכניות החוץ תקציביות בראשותו של פרופ' שביט, והיא קיבלה בסיפוק את הרושם הכללי החיובי של הוועדה. האוניברסיטה יישמה את מרבית ההמלצות של דו"ח הבדיקה של הוועדה, והיא פועלת להמשך יישומן. יצוין כי כל התוכניות עומדות כיום בכללי הקבלה שנקבעו.