השכר באוניברסיטאות: חריגות כרוניות, הצגה שגויה במאות אחוזים של נתוני הגירעון וחוסר נחישות של האוצר

מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, מותח ביקורת קשה על ההתנהלות התקציבית של האוניברסיטאות בישראל וחושף שורה של חריגות שכר. במסגרת דו"ח על מערכת ההשכלה הגבוהה שמתפרסם היום (ג'), כותב לינדנשטראוס, כי "האוניברסיטאות מסרבות להכיר בחלות חוק יסודות התקציב עליהן ואינן מאפשרות לממונה על השכר לפקח עליהן.

באמצעות ועד ראשי האוניברסיטאות, הן עושות מאמצים רבים, תוך כדי שימוש גורף בעיקרון החופש האקדמי, כדי לסכל כל ניסיון של הממונה על השכר למצוא פתרון ולהחיל עליהן פיקוח אמיתי ויעיל. מצב זה חייב להיפסק לאלתר".

אולם, גם משרד האוצר אינו חומק משבטו של המבקר. "משרד האוצר, ובייחוד הממונים על השכר לדורותיהם, לא פעלו בנמרצות ולא השתמשו בכל האמצעים שעמדו לרשותם - שלא כפי שהם נוהגים לגבי מגזרים אחרים - כדי להסדיר את הפיקוח על האוניברסיטאות ולטפל בחריגות השכר הניכרות של עובדיהן, הידועות להם זה שנים".

אף על פי כן, ולמרות הביקורת על האוצר, לינדנשטראוס מעניק למשרד את הלגיטימציה לפגוע בתקציבי האוניברסיטאות - כפי שביקש לעשות במסגרת חוק ההסדרים - בכותבו, כי יש "לשקול התניית מתן התקציבים לאוניברסיטאות בהסרת התנגדותן לפיקוח של הממונה על השכר".

חריגות שכר מפליגות מול גירעונות עצומים

מדי שנה מעבירה המדינה יותר מ-6 מיליארד שקלים לכלל מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. חלק הארי של הסכום, יותר מ-4 מיליארד שקלים, מגיע לאוניברסיטאות. התקציב הממשלתי הוא מקור ההכנסה העיקרי שלהן, כאשר מרבית הוצאותיהן (כ-70%) מיועדות לתשלומי שכר ופנסיה.

מממצאי הביקורת האחרונה עולות חריגות רבות בתנאי השכר של עובדי האוניברסיטאות, שלא אושרו בידי הממונה על השכר במשרד האוצר, או בידי הוועדה לתכנון ותקצוב (ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג).

על פי המבקר, עובדים בכירים רבים הועסקו על ידי אוניברסיטת תל אביב והטכניון על-פי חוזים אישיים, ולפיהם הוענקו להם תוספות שכר שונות, שבמקרים מסוימים היו כ-250% משכר הבסיס שלהם. במקביל, עובדי הסגל המינהלי של אוניברסיטת תל אביב קיבלו מאז שנת 1992 "תוספת התייעלות", ששיעורה נע בגובה של 27.6%-54.6% מהשכר, למרות שהממונה על השכר אישור תוספת של עד 21% בלבד.

כמו כן, אוניברסיטת תל אביב העניקה בכל שנה דרגות הצטיינות אישיות ל-15% מכלל עובדיה, לעומת נורמה של מענק הצטיינות ל-1% מהעובדים בשירות המדינה. זאת ועוד, מן הדו"ח עולה, כי שורה של בכירים באוניברסיטה - בהם הנשיא וסגנו, הרקטור, המנכ"ל ואחרים - קיבלו תוספות שכר חריגות, שהגיעו לעיתים עד 19 אלף שקלים בחודש, מבלי שניתן להן אישור מן הממונה על השכר.

אוניברסיטת תל אביב. 15% מהעובדים מצטיינים צילום: גלעד קוולרצ'יק

גם עובדיה של אוניברסיטת בר-אילן, כך עולה מן הדו"ח, לא קופחו. מזה כ-20 שנה ניתן שכר של פרופסור מן המניין בשיא שנות הוותק לשישה עובדי מינהלה בכירים באוניברסיטה, למרות שהם אינם משתייכים לסגל האקדמי. כמו כן, עובדים אלה קיבלו תוספת שכר בשל "הקדשת זמן מלא", שהיא תוספת ייחודית לסגל האקדמי בלבד וכן "תוספת הנהלה" בשיעור של 18% מהשכר.

באוניברסיטה העברית מספר העובדים המדורגים בדרגה הגבוהה ביותר, המיועדת למשנה למנכ"ל בלבד, עומד על 25 עובדים.

בטכניון משולמת תוספת של 6% לשכרם של כל חברי הסגל המינהלי, מבלי שהתקבל אישור לכך מטעם הממונה על השכר. ל-20 עובדים משולמות תוספות שכר מצטברות בשיעור הגבוה מ-90% משכרם השנתי הממוצע.

המבקר מציין כי על פי נתוני ות"ת עצמה, השיעור הממוצע של חברי הסגל האקדמי שקיבלו מהאוניברסיטאות תוספת שכר המוגדרת "מענק אקדמי", עמד על 85%, למרות שהשיעור המקסימלי כפי שסוכם מול הממונה על השכר, היה 70% בלבד. בנובמבר 2006 העריכה ות"ת, כי העלות הכוללת של החריגה הייתה כ-50 מיליון שקלים.

"רוב ההטבות הללו לא אושרו על ידי משרד האוצר, ועל כן לא הובאו בחשבון בעת קביעת הסכום המעודכן שהקציבה הממשלה לאוניברסיטאות. מכיוון שכך, נותרו בידיהם סכומים קטנים יותר, שבהם יכלו להשתמש למילוי ייעודן העיקרי - הוראה אקדמית ומחקר", קובע המבקר. עוד נכתב בדו"ח, כי "ות"ת נתנה יד להצגה לא מלאה של המצב הכספי של האוניברסיטאות, ואיפשרה להן להסתיר את הגירעונות שלהן".

למרות המשקל המשמעותי של הוצאות השכר והפנסיה של האוניברסיטאות בסך הוצאותיהן, מציין המבקר כי כולן, למעט אוניברסיטת חיפה, אינן רושמות במאזנים את ההתחייבויות העתידיות בגין זכויות עובדים שהצטברו במשך השנים.

המשמעות: האוניברסיטאות מציגות במאזנים גירעונות נמוכים במידה ניכרת מאשר הגירעונות האמיתיים שלהן. מבדיקת המבקר עולה, כי אילו היו נרשמות ההתחייבויות העתידיות כנדרש, הגירעון המצטבר של כלל האוניברסיטאות בשנת הלימודים תשס"ה היה עומד על 17.9 מיליארד שקלים, ולא 1.59 מיליארד שקל כפי שכתוב במאזנים עצמם. מדובר בפער עצום של 1025%.

ביקורת על האוצר - עם רוח גבית בצידה

במל"ג מתנגדים, באופן עקרוני, לכוונת האוצר למנות חשב מטעם החשב הכללי למועצה, שיפקח על תקצוב האוניברסיטאות ועל הוצאותיהן. האוצר אף שקל לכלול צעד זה במסגרת חוק ההסדרים, אולם חזר בו מכוונתו, לאחר שהעריך כי סיכויי ההצלחה שלו נמוכים, בשל הלחץ שמפעילים ראשי האוניברסיטאות על חברי הכנסת. תחת זאת, כלל האוצר סעיף בחוק ההסדרים, הקובע כי אי-עמידה בתנאי הממונה על השכר, תגרור הפחתה תקציבית בשיעור של 5%.

לאור ניסיונות האוצר לפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה, הפעילו ראשי האוניברסיטאות את מלוא הלחץ הציבורי והלוביסטי שלהן על הכנסת. לא אחת הם הופיעו בוועדת הכספים, בטענה כי משרד האוצר מונע מהן תקציבים המגיעים להן. לאחר ששר האוצר היוצא, רוני בר-און, קרא לראשי האוניברסיטאות "לא להתחבא תחת החצאית של החופשי האקדמי", הגיעו הפרופסורים עד ראש הממשלה. בניגוד לעמדת האוצר, הכריע אולמרט, כי האוניברסיטאות יקבלו תוספת של 515 מיליון שקלים בשנת 2009.

כעת, יוצא גם מבקר המדינה נגד טיעון החופש האקדמי של האוניברסיטאות. "אין להשתמש בעיקרון החופשי האקדמי באופן גורף, שכן אין בו כדי לשמש למוסדות להשכלה גבוהה "עיר מקלט" ואין בו כדי למנוע מהרשויות השונות למלא את תפקידיהן ולפקח על מוסדות אלה, המקבלים כל אחד סיוע של מאות מיליוני שקלים בשנה מתקציב המדינה", כותב המבקר.

בנוסף, הוא מציין, כי "חופש אקדמי אינו מצדיק היעדר ריסון בתחום השכר ואינו מכשיר חריגות שכר" וכי אין להתנות פיקוח הדוק יותר של הממונה על השכר "בהסכמתן של האוניברסיטאות או ברצונן הטוב. יש להתנות קבלת סיוע כספי מקופת המדינה בקיומו של פיקוח נאות, ובמידת הצורך לפעול לעיכוב תקציבים המיועדים לאוניברסיטאות".

המבקר קובע לסיכום, כי "אם לא יסתייע הדבר, על הממונה על השכר למהר ולהביא את הנושא לידי הכרעה משפטית, או ליזום בהקדם תיקון חקיקה, שיבהיר, למען הסר ספק, שהמוסדות להשכלה גבוהה כפופים לחוק יסודות התקציב".

המבקר אף מציין, שיש לעשות כן בטרם תאשר הממשלה את המלצות ועדת שוחט, שבחנה את מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל.

תגובת ות"ת לממצאי הדו"ח: "ות'ת רואה בממונה על השכר במשרד האוצר כגוף הקובע והסמכות הבלעדית, האחראית לאכיפה של כל חריגה בנוגע לתנאי השכר במוסדות הציבוריים להשכלה גבוהה בישראל. ות'ת תמשיך לפעול, כפי שהיא נוהגת כיום, בשיתוף פעולה עם הממונה על השכר בנושא זה וכן תקפיד להעביר לידי הממונה על השכר נתונים בנושא זה המגיעים לידיה.

"חשוב להדגיש, כי אין ל-ותת כל אפשרות לבצע אכיפה על תנאי השכר, זאת מכיוון שהממונה על השכר במשרד האוצר לא מעביר לידיה מסמכויותיו הקבועות בחוק יסודות התקציב".

תגובת ור"ה: "באשר לכפיפות לממונה על השכר, אכן קיימת פרשנות שונה באוניברסיטאות, באשר למשמעות החקיקה בנושא זה. חשוב להדגיש, כי מזה שנים רבות מושתתים הסכמי השכר באוניברסיטאות על הסכמות עם הממונה על השכר. האוניברסיטאות מתכוונות להמשיך בשיתוף פעולה זה בעתיד.

"כמו כן, נתוני השכר באוניברסיטאות מדווחים בשקיפות מלאה, מדי שנה, לגופים המפקחים עליהם מטעם המדינה".