מפת הדרכים הכלכלית של הממשלה החדשה: הקפאת השכר במגזר הציבורי

רגע לפני שנודעת זהותם של ראש הממשלה ושר האוצר הבאים של ישראל, ונוכח המשבר הכלכלי שאינו מחכה לתוצאות הבחירות, התכנסו ב"כלכליסט" כמה מראשי האוצר הבכירים של שני העשורים האחרונים כדי לדון בשאלת המדיניות הכלכלית הנכונה שעל הממשלה הבאה לנקוט - תהיה זהותה הפוליטית אשר תהיה. הפקידים לשעבר, שבזמן שכיהנו במגזר הציבורי יצאו אל הפועל חלק מהרפורמות המשמעותיות ביותר שידע המשק הישראלי, תמימי דעים כמעט לחלוטין בעניין הצעדים המיידיים הנדרשים מההנהגה הפוליטית שתיבחר היום.

"מאחר שכיום אנחנו עדיין חיים על בסיס תקציב 2008, והאתגרים שעומדים לפנינו בשנה הקרובה הם משמעותיים, הדבר הראשון שצריך לעשות הוא לא לחכות להקמת הממשלה", אומר יוסי קוצ'יק, לשעבר הממונה על השכר במשרד האוצר תחת בייגה שוחט ומנכ"ל משרד ראש הממשלה תחת אהוד ברק. "מחר בבוקר נדע מי ראש הממשלה, ומכיוון שראש הממשלה במובנים רבים הוא שר האוצר בפועל, הוא צריך לדאוג שתקציב 2009 יהיה כבר חלק מההסכמים הקואליציוניים. הממשלה הבאה תהיה בעייתית מבחינת יכולת הניהול שלה, ויהיה לה קשה לשרוד לאורך זמן. לכן, יש חשיבות עצומה לכך שלתוך ההסכמים הקואליציוניים ייכנסו גם השינויים המבניים שיש לעשות. אחרת ההתמודדות עם המצב הכלכלי הקשה באמצעות השקעה בתשתיות, למשל, תישאר בגדר דמגוגיה".

קוצ'יק מציע שיטה ייחודית לפתרון הסבך הביורוקרטי שמאט תהליכים בתחום התשתיות: לדבריו, יש להקים רשות תכנון לאומית, שתהיה כפופה למשרד ראש הממשלה ותקבל את סמכויותיו של מינהל מקרקעי ישראל ומינהל התכנון. במקביל, הוא סבור כי יש לצמצם באופן ניכר את מספר משרדי הממשלה, וקורא לראש הממשלה הבא לא לפגוע בתקציב החינוך ולהגדיל את ההשקעה במגזר הערבי - הן בחינוך והן בתשתיות.

"ראש הממשלה הנבחר צריך לזמן אליו את צמרת משרד האוצר בשלב מאד מוקדם ולשמוע ממנה מה המצב הכלכלי ומהן התוכניות להתמודד איתו", אומר אורי יוגב, לשעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר בתקופתם של סילבן שלום ובנימין נתניהו. "הוא צריך להציג בפניהם את תוכניותיו שלו ולהבין מהם כיצד ניתן להוציא אותן אל הפועל בזמן קצר. ראש הממשלה צריך להביא את הדברים האלה בחשבון בהסכמים הקואליציוניים, לא רק בהיבט של בניית התקציב, אלא גם

בהיבט של בניית הממשלה הבאה ואיוש המשרדים השונים".

"נושא התקציב הוא קריטי", מחדד יובל רכלבסקי, שכיהן כממונה על השכר במשרד האוצר בתקופתם של ארבעה שרי אוצר שונים, ממאיר שטרית ועד בנימין נתניהו. "כל ראשי המפלגות הגדולות כשלו ונהגו בחוסר אחריות בכך שלא אישרו את תקציב 2009 במועדו. אין ספק שצריך לעשות מאמץ ולהכליל את העניין בתוך המשא ומתן הקואליציוני, אבל כבר בנשימה אחת כדאי לכרוך בכך את החשיבה על תקציב 2010. ממילא זמן לא רב אחרי הקמת הממשלה ואישור תקציב 2009 תתחיל העבודה על בניית התקציב הבא". נוסף על כך, רכלבסקי סבור כי יש להתמודד בדחיפות עם העלייה באבטלה על ידי השקעה מסיבית במערכת ההשכלה הגבוהה וההכשרה המקצועית והטכנולוגית.

"2009 היא ללא ספק שנה משברית, והיא מהווה הזדמנות לרפורמות, שיש בהן צורך הן משום שיש ליקויים לתקן והן משום שבהיעדר מנועי צמיחה אחרים הרפורמות הן מנוע הצמיחה היחיד במשק", אומר אוהד מראני, מנכ"ל משרד האוצר בתקופת סילבן שלום. "הממשלה צריכה להחליט על גודל התקציב ולא על הגירעון. אני הייתי נזהר מהגדלת הגירעון, אבל פחות נבהל מגירעון בטווח הקצר".

עם זאת, מראני מציג מאפיינים מאוד ספציפיים לצעדים שעל הממשלה החדשה לאמץ. "כל ממשלה שתהיה תצטרך להתמקד לא רק בשאלה איך מאיצים את המשק, אלא גם בשאלה איך יוצרים מנגנונים קצרי מועד. ממשלות בונות מנגנונים שנכונים לשעתם מסיבות מוצדקות, אבל עם הזמן המערכת מתאהבת בהם. הממשלה חייבת לגבש צעדים שיהיה בהם כיסא מפלט, שנוכל לצאת מהם עם סיום המשבר", אומר מראני.

"הגיע הזמן לשבור פרדיגמות, משום שהמצב אינו שגרתי", מזהיר פרופ' בן־ציון זילברפרב, שכיהן כמנכ"ל משרד האוצר בתקופת השר יעקב נאמן. "הפרדיגמה של גובה הגירעון ומלחמות העולם שמנהלים בממשלה על עשיריות האחוז בהוצאה הממשלתית אינן רלבנטיות. הדבר החשוב ביותר הוא המלחמה בכניסה למיתון ובעלייה האדירה הצפויה באבטלה. הבעיה העיקרית בתחום הפיננסי היא מחנק האשראי. נוטים לקפוץ על הבנקים, אבל לבנקים אין מקורות לממן את האשראי, ובמקביל יש בעיה חמורה לא פחות באשראי החוץ־בנקאי. בשביל לפתור את הבעיה, האוצר חייב להיות יותר חכם ופחות צודק. נתנו לבנקים ערבויות מדינה וזהו צעד חיובי, אבל כשקוראים את האותיות הקטנות מבינים שזה לא יעבוד, כי בשוק הון עצבני והססני שפוחד מסיכון מה שניתן פשוט לא מספיק. יכול להיות שמה שניתן לבנקים הוא הדבר הצודק, אבל ייתכן שצריך פתרון חכם. לכן חייבים להרחיב ולזרז את הצעדים הללו".

גם בתחום הריאלי סבור פרופ' זילברפרב כי על הממשלה להיות גורם דומיננטי יותר. "מנופי הצמיחה הישראלית - כלומר היצוא, ההייטק והצריכה הפרטית - תקועים, וצריך להחליף את המנוף. הממשלה היא המנוף היחיד שנותר, ולכן היא צריכה לצאת בתוכנית להגדלת הביקושים במשק, בין היתר על ידי בניית תקציב רב־שנתי".

הפחתת מסים: נחוצה, אבל לא ברור מתי

יוגב: "אני מאמין שצריך להוריד את המסים בחדות. הממשלה צריכה להביא לכך שבתוך שלוש־ארבע שנים יהיה כדאי לעשות עסקים בישראל ולייצר הכנסות. עם זאת, אי אפשר גם להגדיל את ההוצאה הממשלתית וגם להוריד מסים. מנגנון של הפחתת מסים, שמקטין את צד ההכנסות, משפיע בהתאם גם על צד ההוצאות - ומצמצם את היקף הממשלה".

זילברפרב: "אני מסכים. המגמה ארוכת הטווח צריכה להיות הפחתת מסים, אבל לא בשנה הקרובה. אם צריך להגדיל את ההוצאה הממשלתית, הרי שלהעמיס על כך עלייה נוספת בגירעון בגלל הקטנת מסים זה לא צעד ראוי. נכון שאחת הסיבות הנוספות להורדת מסים היא יצירת הכנסה פנויה, לעידוד הצריכה הפרטית, אבל אנחנו לא במצב שגרתי. אנשים שמקבלים תוספת הכנסה בגלל הפחתת מסים, בתקופה שבה הם קוראים על מפוטרים בכל מקום, לא מגדילים את ההוצאה שלהם, אלא חוסכים את התוספת. יש לזכור כי סף המס בישראל מאוד גבוה, והשכבות החלשות ממילא לא נהנות מהפחתות מס. עידוד השכבות החלשות להגביר את הצריכה יכול להיעשות דרך מס הכנסה שלילי או דרך קצבאות זקנה".

קוצ'יק: "יוגב מדבר על הפחתת המסים בגלל הניסיון של המשבר הקודם (הפחתת המסים של סילבן שלום ובנימין נתניהו בצל המיתון, בשנים 2003-2002 - ע"ג וש"א), אלא שאז המצב היה שונה. מה שיוגב מציע מהווה סיכון בלתי סביר ב־2009".

מראני: "באופן חד־משמעי יש להוריד את המסים - אבל בזהירות. הבעיה האמיתית של ישראל בטווח הארוך היא מסים גבוהים מדי והוצאות גדולות מדי. האינטרס ארוך הטווח שלנו הוא להוריד את שניהם. להעלות מסים ודאי שאסור, כי במשק במיתון העלאת מסים תדכא כל סיכוי ליציאה מן המשבר. אני חוזר ומדגיש: את הורדת המסים יש לעשות בזהירות ובשכל. צריך ללכת על מתווה סמלי ומינורי ב־2009, אבל במקביל להתוות קו ברור לשנים הבאות".

יוגב: "החוכמה היא להיות מוכנים לסוף המשבר. אני מסכים שאסור לפעול בצורה לא אחראית בטווח הקצר, אבל ההשפעה של הורדת מסים מדורגת היא שולית בטווח הקצר. לעומת זאת, עסקים מתכננים את הפעילות שלהם כמה שנים קדימה, ואם הם רואים הפחתת מסים מעוגנת בחקיקה בעתיד - הם יקדימו החלטות השקעה, וזה ישפיע על הטווח הבינוני והארוך, כך שבתום המשבר נוכל לצאת לדרך הנכונה".

קוצ'יק: "זהו לא דיון אקדמי. אנחנו נמצאים במערכת פוליטית סבוכה וקשה, ולא צריך להיות גאון גדול בשביל להבין שהמצב הפוליטי הבלתי יציב יימשך. יהיו לחצים מטורפים להגדלת ההוצאות, ולכן צריך לשמור על ה'שלייקעס' ולא רק בצד ההוצאות. אנחנו לא יודעים איך המשבר יתפתח, וצריך לזכור שיכול להיות רע יותר. אין לי בעיה להתוות כיוון לעתיד, בתנאי שעוברים את 2009 בשלום".

רכלבסקי: "כבר היום קיים בחוק מתווה של הפחתת מסים עד 2010. ההפחתה ל־2009 כבר בוצעה, ולא הייתי מוסיף עליה הפחתה נוספת. עם זאת, אני בהחלט שותף לדעה שהכיוון לעתיד חייב להיות הורדת מיסוי. צריך לזכור גם שהסוגיה הזו נוגעת לאמון שלנו בממשל: כשהממשל לא יציב והקואליציה חלשה, גורמים שונים מתחילים לגזור קופונים על חשבון הציבור. לכן, בטווח הארוך הייתי מעדיף להשאיר את הכסף בידי הציבור במקום להעביר אותו לממשלה רק בשביל להוציא אותו על אינטרסים צרים".

המגזר הציבורי: לנצל את המשבר לשינוי עמוק

רכלבסקי: "אין ספק שהייתי הולך על מהלך להקפאת השכר במגזר הציבורי. במקביל, ובניגוד לחשש שקיים כיום בממשלה, הייתי מתחיל תהליך הידברות במסגרת פורום משותף לממשלה, למעסיקים ולהסתדרות, ומנסה להגיע להבנות רחבות יותר בנושא השינויים המבניים במשק ובתחום השכר. הייתי בוחן שינויים תפיסתיים ומרחיקי לכת בשוק הפנסיה ובדמי האבטלה, והייתי עושה מהלך גדול בחוק הפיצויים - מבטל אותו כמעט כליל ומעביר את פיצויי המעסיקים להפרשות לפנסיה".

קוצ'יק: "מי שנושא בנטל המיתון הקשה הוא המגזר הפרטי, והמגזר הציבורי לא שותף לכך. 80 מיליארד שקל מיועדים מדי שנה לתשלומי שכר במגזר הציבורי. בהסתדרות יש כיום שותף יוצא דופן בשם עופר עיני, כך שיש מקום לאמץ את ההצעה של רכלבסקי ואסור לפחד ממהלך משותף איתה. עיני הוא פרטנר שיבוא לקראת המדינה, וזה נושא ששר האוצר וראש הממשלה הבאים צריכים להיכנס אליו מיד. חייבים לבנות את האמון עם העובדים ולראות מה תהיה תרומתו של המגזר הציבורי למאבק במשבר - בלי לפטר עובדים".

מראני: "הבעיה העיקרית היא לא השכר, אלא היכולת הניהולית במגזר הציבורי, כלומר האי־יכולת לנייד עובדים בגמישות, וכן גודלו. אם הייתי היום באוצר הייתי מנצל את ההסכמות עם ההסתדרות בשביל לטפל בתחום זה".

האם נדרש בישראל צעד דומה לצעד של אובמה להגבלת השכר בגופים שנתמכים על ידי הממשלה?

רכלבסקי: "בזמנו ניסיתי להעביר הצעת חוק, שנתקעה, לקביעת שכר מקסימום למנכ"ל או יו"ר במגזר הציבורי, כך שבבנק ישראל איש לא יוכל לעבור את שכרו של הנגיד, למשל. המטרה היא למנוע את העיוותים שנוצרו לאורך השנים במסגרת הסכמי העבודה הישנים. כמו כן, אני לא פוסל יצירת מדרגת מס מיוחדת לבעלי שכר גבוה במיוחד כדי לשלוח איתות למשק בנושא פערי השכר. בהתלבטות בין קביעת שכר מקסימום לבין קביעת מדרגת מס חדשה, אני מעדיף את האפשרות השנייה".

יוגב: "אני חושב שצריך לפקח על שכר הבכירים בגופים במגזר העסקי שנעזרים בכספי מדינה. צריכה להיות מגבלת שכר מרבית אפקטיבית בסקטור הציבורי, שתמנע את האבסורדים שישנם כיום. כמו כן, צריך להיות שכר מרבי בחברות ציבוריות, אבל הוא צריך להיות גבוה יחסית. אני לא שותף לרעיון של מיסוי מיוחד לבעלי שכר גבוה, בעיקר בגלל חוסר האפקטיביות שלו. האנשים שמרוויחים המון כסף לא משלמים המון מס, כי הם יודעים להתארגן. זה רעיון נכון אידיאולוגית, אבל לא נכון פרקטית".

הממשל בישראל: יכולת ביצוע מוגבלת במיוחד

קוצ'יק: "הדבר שהכי מדאיג אותי הוא יכולת הביצוע של הממשלה, שהיא מאוד מוגבלת עם כל השחקנים שמטילים וטו - יועצים משפטיים, חשבים ועוד. בטווח הקצר אני לא רואה שינוי מהותי במצב הקיים. יכולת הביצוע של הממשלה היא בלתי נסבלת".

יוגב: "כדאי לנצל את המשבר לשיפור היכולת של הממשלה לתת את השירותים שהיא חייבת לתת ואת יכולת המשילות. ככל שנעשה את זה יותר, כך נקבל יותר קרדיט מהשווקים".

מראני: "חייבים לשפר את יכולת המשילות של הממשלה. אם זה התסכול שמביעים המנהלים הבכירים של האוצר, מה יגיד מנכ"ל של משרד ממשלתי אחר? האפשרות היחידה לעשות שינויים מבניים היא אם יקום ראש ממשלה ויתווה את אופן חלוקת הסמכויות בבסיס ההסכמים הקואליציוניים. הבעיה היא שלאור הסקרים לא עתידה להיות מפלגה גדולה אחת בעלת כוח, ולכן אני חושב שזה לא יעבוד. התוצאה תהיה ששרביט הניצוח על השינויים המבניים יחזור לאוצר עם התסכול המובנה של המערכת הפוליטית, שכועסת על האוצר מדוע הוא מתווה את הדרך. זה המחיר של מערכת פוליטית חלשה. יש רק שינוי אחד שיפתור את זה: משטר נשיאותי".