"פרופסור בלוקצ'יין": האתגר המרכזי של ראש רשות ני"ע החדש גארי גנסלר
זירות המסחר של מטבעות וירטואליים הן בעיקרן אתרי אינטרנט שהפיקוח עליהן מסורבל, מבוזר או לא קיים וההשלכות הן גניבות ענק, הלבנת כספים ועוד. ראש רשות ני״ע החדש שמינה ביידן מגיע לראשונה עם ידע והערכה לתחום, כעת נשאלת השאלה האם יצליח לכונן את הרגולציה הנדרשת
12:1702.02.21
בשלהי ינואר בחר הנשיא הטרי ג'ו ביידן בגארי גנסלר לעמוד בראש רשות ני"ע (SEC). גנסלר הוא כלכלן ותיק שהיה בעברו שותף בגולדמן זאקס ושימש יו"ר הרשות לפיקוח על הבורסות לחוזים עתידיים (CFTC), אך את מירב תשומת הלב מושכת דווקא המשרה הנוכחית שלו: מ-2018 הוא משמש כ"פרופסור לבלוקצ'יין" בבית הספר סלואן לניהול ב-MIT. גנסלר כתב ולימד רבות על שוק הקריפטו ומינויו, כך סוברים רבים, מאותת על עידן חדש של רגולציה עבור שוק הקריפטו, כשבין הנושאים הבוערים גם הסדרת פלטפורמות המסחר במטבעות הקריפטוגרפים.
ראש ניירות ערך בארה"ב גארי גנסלר צילומים: אם סי טי, איי אף פי
בלוקצ'יין, קריפטו וצמיחה של מטבעות דיגיטליים צילום: שאטרסטוק
קראו עוד בכלכליסט:
- אזהרת ביטקוין: "לא אופתע לראות אותו במחיר של 20 אלף דולר בקרוב"
- תוך 48 שעות: שוק הקריפטו מחק יותר מ-100 מיליארד דולר מהשווי
- התאוששות: הביטקוין מזנק ב-12%, מעל לשווי של 38 אלף דולר
על פלטפורמות אלו, שמספרם מוערך בכ-500, נעשו 52% מכל תנועות המטבעות בשוק הקריפטו של 2020. מדובר על מיליארדי דולרים בנכסים של משתמשים, גדולים אבל בעיקר קטנים, שהפכו את הבורסות ליעד אהוב לפריצות וגניבות. לפי InsideBitcoins, מ-2011 ועד היום, נגנבו מטבעות קריפטו בשווי מצטבר של 11 מיליארד דולר משלל בורסות ברחבי העולם. במקרה אחד מוכר במיוחד נפרצה בורסה יפנית בשם Mt.Gox ונגנבו ממנה 2,000 מטבעות ביטקוין שהיו שווים אז 17.2 מיליון דולר. הבורסה התאוששה, חזרה להיות המובילה בעולם, אבל אז ב-2014 נפרצה שוב ואיבדה 740 אלף מטבעות ביטקוין בשווי של 6.5 מיליארד דולר, שהיוו 6% מכל הביטקוין בעולם באותה התקופה.
אלה היקפים מאסיביים של אובדן ערך, עבור שוק צעיר או ותיק, וחלק משמעותי מהאשמה נופל על הרגולציה בתחום המסחר במטבעות הקריפטוגרפים, או יותר נכון העדרה. זירות המסחר של מטבעות וירטואליים הן בעיקרן אתרי אינטרנט שהפיקוח עליהן מסורבל, מבוזר או לא קיים, תלוי בהגדרת הפעילות של אותה בורסה. נכון להיום כל בורסה שבה מתקיים מסחר "בנכסים דיגיטליים שמתנהגים כמו ניירות ערך", חייבת להירשם ברשות כבורסת מסחר בני"ע או לבקש פטור מכך באמצעות הגשת בקשת ATS (Alternative Trading System, או "מערכת מסחר אלטרנטיבית").
ראש ניירות ערך בארה"ב גארי גנסלר צילומים: אם סי טי, איי אף פי אם היא אינה זירת מסחר במטבעות שהם בחזקת ני"ע, ובמקום נחשבת "סחורה", הבורסה הופכת כפופה לרגולציה של נציבות הסחר בחוזים עתידיים בסחורות (CFTC), אך מי שמתווך או עוסק בעסקאות כאלה עשוי להידרש להירשם באיגוד החוזים העתידיים (NFA). במידה שהבורסה מאפשרת העברת מטבעות כחלק מהשלמת עסקה, היא יכולה לקבל את ההגדרה של ארגון בנקאי או שירותי עיבוד תשלומים.
אבל ההקצאה לסמכות הרגולטורית הרלבנטית אינה משימה פשוטה. הגדרת מטבע כפעולה, כנייר ערך, סחורה או עיבוד תשלומים אינה ברורה. המסמך המשמעותי והיחידי בנושא נכתב עוד ב-2017. אז שחררה הרשות דו"ח מיוחד, שבו הזהירה לראשונה כי מטבעות וירטואליים שיונפקו ככלי גיוס הון למיזמים שונים עלולים להיחשב "חוזה השקעה". חוזה השקעה הוא סוג של נייר ערך. גם אם נראה כי מדובר במקרה סגור, במשך השנים ניכר שהוא אינו כך. ועד היום הרשות נאלצת לאכוף את כללים אלו רטרואקטיבית על מטבעות רבים, אם משום שמנפיקי המטבעות ניסו להתחמק מרגולציה או שפעילותם נופלת בשטח הספר האפור והעצום של רגולציית שוק הקריפטו.
ומה אם בורסה עושה יותר מדבר אחד? העובדה שלא קיימים תקנים, כללים או סמכות ברורה מאפשרת להן להרחיב את מגוון השירותים שהן מציעות ללקוחות. אלו לא רק הופכים אותן לפגיעות יותר ולעיתים מעמידות אותן בניגוד עניינים מול הלקוחות שלהן, אלא אף מקשים על סיווג הפעילות שלהן. כך, למשל, בורסות למסחר במטבעות קריפטו מציעות שירותי "אחסון" של מטבעות הסוחרים, מסייעות להם לעבד עסקאות או להמיר מטבעות. לעיתים הבורסה עושה את כל זה בזמן שהיא מהמרת בעצמה בפלטפורמה שלה, נגד הסוחרים עליה.
אותו מרחב פעולה רחב, הפך את הבורסות לכלי אהוב במיוחד להלבנת כספים. לפי דו"ח מצוטט של חברת המחקר CipherTrace, ב-2020 עברו דרך בורסות למטבעות קריפטוגרפים 3.5 מיליארד דולר במטבעות ביטקוין לכתובות שמשויכות לפעילות פלילית, דרכם המירו את אלו לכסף פיאט (מטבעות סטנדרטים, ו״א). לפי ממצאי הדו"ח, בורסה אמריקאית אחת, שלחה יותר מ-36.7 מיליון דולר לחשבונות שמשויכים לפעילות פלילית.
אולם גם אחרי שפעילות הבורסה הוגדרה ושויכה לסמכות הרגולטורית הרלוונטית, קיים שוני גדול בין הבורסות עצמן. נכון להיום, יש שלוש פלטפורמות מסחר שונות בתחום הקריפטו: בורסות ריכוזיות (CEX) שנשלטות ומתופעלות על ידי חברה או ארגון אחד, בורסות מבוזרות (DEX שהוא תת קטגוריה של ביזור פיננסי או Defi) שמציעות תהליך אוטומטי של חילופי מטבעות בין עמיתים ובורסה היברידית שמשלבת את שתי האפשרויות הללו.
בלוקצ'יין, קריפטו וצמיחה של מטבעות דיגיטליים צילום: שאטרסטוק הדינאמיות שמאפיינת את התחום, נעה במהירות גבוה יותר מכל רגולציה שקיימת היום, אפילו הרגולציה הפנימית של הבורסות. כך ניכר היום כי בורסות ריכוזיות, שהיו ידועות לשמצה ברמות ההגנה הנמוכות שסיפקו לסוחרים, השתפרו פלאים. 2019 הייתה השנה הגרועה ביותר לפריצות, וסך הכל נגנבו מבורסות 4.5 מיליארד דולר במטבעות קריפטו, רובם ככולן מבורסות ריכוזיות. ב-2020 נתון זה ירד משמעותית, הרבה הודות לבגרותן של הבורסות והאבטחה המשתפרת שלהן. בתגובה נדדה כנראה הפעילות הפלילית אל הבורסות המבוזרות, שהתחילו לצבור פופולריות בחודשים האחרונים. לפי CipherTrace למעלה מ-50% מכלל הגניבות בשנה החולפת היו בפרוטוקולים המבוזרים האלו, זאת לעומת 2019, אז נפח הפריצות והגנבות היה זניח.
הסמכויות הצולבות הללו מייצרות בפועל פערים רגולטורים שמגדילים את הסיכונים למשתמשים בפלטפורמות, אם מחשש להונאות או אפילו במקרים שבהן הבורסות מחליטות להמר נגד הלקוחות שלהן או כשלבורסה יש אינטרס כלכלי לרשום מטבע למסחר. "בורסות קריפטו ופלטפורמות מסחר חדשות אינן כפופות לסטנדרטים המסורתיים אליהם נדרשים מתווכים בשוק ניירות הערך והנגזרים", נכתב בדו"ח חריף של מכון ברוקינגס בשנה שעברה, "כתוצאה מכך, הגנת המשקיעים חלשה וטענות על הונאות וניגודי עניינים הם תכופים". את הפער הרגולטורי הזה, טוענים בברוקינגס, יש לא רק לגשר, אלא גם להציב כתמרור אזהרה בכל בורסת קריפטו.
