ראיוןוויליאם קובצ'ץ': "הרגולציה נמצאת תמיד כמה צעדים מאחור, לא משנה כמה מהר ננסה לרוץ"
ראיון
וויליאם קובצ'ץ': "הרגולציה נמצאת תמיד כמה צעדים מאחור, לא משנה כמה מהר ננסה לרוץ"
היו"ר לשעבר של ה־FTC מסמן את אתגרי התחרות בעידן של שינויים טכנולוגיים: "הפער בין הרשויות לטכנולוגיה לעולם לא ייסגר". עוד הוסיף כי "נדרשת מסגרת בינלאומית לשיתוף פעולה"
וויליאם קובצ'ץ' (Kovacic), אתה יו"ר ה־FTC (רשות ההגבלים העסקיים האמריקאית) לשעבר, פרופסור באוניברסיטת ג'ורג' וושינגטון, מומחה בתחום מגמות רגולטוריות גלובליות בתחרות עסקית ויועץ לרשויות תחרות ברחבי העולם. כצופה מהצד וחוקר – מה האתגר הגדול ביותר שניצב היום בפני רשויות תחרות?
"המאמץ להתמודד עם שווקים דינמיים להפליא ומורכבים טכנולוגית הוא מהאתגרים הגדולים ביותר שמולם עומדות רשויות התחרות כיום. תמיד היה קושי עם חדשנות טכנולוגית, מאז סוף המאה ה־19, עם התפתחות הטלפון, המטוס, סרטים נעים ומדברים. פשוט מבול. פיתוחים שהתרחשו בפרק זמן קצר שינו את הדרך שבה אנשים חיו. במובן מסוים, כבר היינו בסרט הזה, אבל מה ששונה היום הוא קצב השינוי והמורכבות הטכנולוגית — שניהם גדולים יותר, ועם השפעות עולמיות ומיידיות גדולות יותר. עבור רשויות התחרות האתגר הוא ממש להבין מה קורה. האתגר השני הגדול הוא להתערב בצורה אפקטיבית.
"חוקים בתחום ההגבלים העסקיים נוטים להיות מבוססים על מקרים פרטניים תוך הסתכלות לאחור ולא דרך השמשה הקדמית והעתיד. הרבה פעמים מתערבים לאחר מעשה, ואז לוקח זמן לנסח את המקרים כדי שהם יעברו את התהליך השיפוטי. כך, שעד שנמצא פתרון, הוא עשוי להיות כבר מיושן עם תאריך תפוגה שעבר מזמן. אם כן מתערבים בזמן, עולה השאלה כיצד, מה יעבוד? האם הפתרון הוא לספק למתחרה גישה למאגר נתונים של החברה הגדולה? האם לפצל את הענקית או אולי להטיל חובות אחרות שיאפשרו לחברות קטנות להיכנס לשוק ולצמוח ולהתרחב ביעילות".
איך רגולטורים יכולים להתמודד עם האתגרים הללו?
"יש כמה דברים שניתן לעשות: ההשקעה בהון האנושי המתאים היא הצעד הראשון. יש לבנות צוות טכני גדול בתוך הארגון שיכול לאבחן את הבעיה ולהציע פתרונות בזמן אמת — לא חמש או עשר שנים אחרי. עורכי דין וכלכלנים, אנשים מקסימים ככל שיהיו, אינם מביאים את היכולות הנדרשות לפתור את הבעיות הללו. כיום ה־FTC מחזיק בצוות טכני של מהנדסים, מדעני מחשב, מומחים בניתוח כמותי ואנליסטים. הצעד השני הוא להקים תוכניות מחקר שמתמקדות בעתיד ומשלבות מומחים מהתעשייה, זהו תהליך שבו יחקרו התפתחויות של טכנולוגיות חדשות אל מול הפרספקטיבה של אנשים שמכירים את מה שקרה בעבר. כך שניתן להפיק תועלת מניסיון רחב היקף בנוגע לפתרונות בעבר, בהתמודדות עם שווקים מורכבים ודינמיים מבחינה טכנולוגית, ולשאול מה עבד ומה לא. הדבר האחרון הוא הצורך להתנסות יותר, לא רק ליטיגציה של מקרים פרטניים, אלא לנסות לנסח כללים כוללניים".
גם אם מקימים צוותים טכניים ותוכניות מחקר, איך אפשר לעמוד בקצב ובמשאבים של ענקיות הטכנולוגיה?
"התשובה היא שלעולם לא עומדים בקצב. תמיד נמצאים כמה צעדים מאחור, לא משנה כמה מהר ננסה לרוץ. אני חושב שייתכן שרשות תוכל לבנות צוות שימקם אותה בעמדה טובה להבין מה קורה, ולגייס משאבים נוספים לפי הצורך כדי להישאר במשחק ולהיות יעילה. אבל הפער לעולם לא ייסגר — רצים הכי מהר כדי לסיים במקום השני, בתקווה שהפער בין המקום הראשון למקום השני לא יהיה כזה שמונע ממך לראות מי מוביל.
"חשוב לי לציין בהערת שוליים שאני לא מכיר מדינה בעולם שבאמת מוכנה לשלם עבור המומחיות הזו במגזר הציבורי. במובנים מסוימים, אנחנו צבועים להפליא: אנחנו רוצים שהשירות הציבורי יהיה שווה ערך למרצדס מפוארת, אבל לא מוכנים לשלם יותר מאשר עבור שברולט זולה. אז אנחנו עומדים מהצד ותוהים למה השברולט הזו לא מתפקדת כמו המרצדס הנפלאה. המרצדס יקרה יותר מסיבה מסוימת. זו אולי בעיה בלתי פתירה של כלכלה פוליטית, אבל אני מעודד ממה שראיתי ב־FTC שמראה שעם הצוות הנכון ניתן לבצע עבודה טובה בהרבה של שאילת השאלות הנכונות, בקשת המידע הנכון וניתוחו".
כשגוגל קיבלה קנס עתק מהאיחוד האירופי בממשל טראמפ הראשון, טראמפ איים על הנציבות האירופית שהוא יגיב בכלים של מלחמות סחר. איך רגולטורים יכולים לפעול במציאות כזו של סכסוך ומתח פוליטי?
"למדינות בודדות אין סיכוי להצליח אם הן לא יכולות לבנות מסגרת שיתופית בינלאומית מעמיקה. מסגרת שיתופית שאוספת מידע על הבנת המתרחש בשוק, ניסיון ביישום פתרונות פרטניים ומחשבה על הצעדים שיש לנקוט בעתיד. הרבה יותר טוב ללמוד מתוך הניסיון הרחב מאשר לעבוד בבידוד. זהו המודל שלדעתי רשויות תחרות פרטניות צריכות לשאוף לאמץ בעבודתן, כך שתהיה אג'נדה מחקרית משותפת. כמו כן, רשויות תחרות הן חלק מקהילה שבה הן פועלות במידה מסוימת, ללא קשר לרעש הפוליטי שמתרחש סביבן. אבל זה נכון שהרעש הפוליטי הזה יכול להיות משתק גם כן — סכסוכים גיאופוליטיים, עימותים מזוינים, מלחמות סחר, שיח פוליטי לעומתי – מגיע שלב שבו קשה להתעלם מכל הרעש הזה. אבל ראיתי, במיוחד בשלושת העשורים האחרונים, איך רשויות מצליחות להתגבר על כך, למעשה אני מופתע עד כמה הן מצליחות לשתף פעולה בתנאים אלו".
יו"ר ה־FTC היוצאת לינה קאן הובילה קו אקטיבי מאז מונתה על ידי הנשיא ג'ו ביידן. אפשר להעריך כי הנמרצות הזו שאפיינה את השנים האחרונות תשכך עם ממשל טראמפ השני והגישה הפרו־עסקית שלו?
"בשונה ממה שזה אולי נראה לעין – בארצות הברית יש קואליציה מרתקת של שמאל וימין, שתומכת בפעילות נגד מונופולים. עד כה גם המינויים למשרות הבכירות בתחום נראים ככאלו שמחויבים להמשיך ולא להתקפל. טראמפ עצמו לוקח קרדיט על חלק מהאקטיביזם הזה ומציין שהבדיקה הראשונה נגד גוגל, בנושא חיפוש, היא חקירה שהוא יזם, והוא אומר דברים דומים על חקירת ה־FTC בנושא רכישת ווטסאפ ואינסטגרם על ידי מטא. אז אני חושב שבעניין של חברות טכנולוגיה גדולות, אנחנו נראה המשך חקירה ותוכניות פעולה שתואמות לחלקים אחרים בעולם. חלק מהסיבות לכך הן כלכליות, חלק נובעות מהחשש שהענקיות מחזיקות בכוח רב מדי על המידע שהאנשים מקבלים על העולם הפוליטי. כיום הקואליציה הזו של שמאל וימין אומרת לרשויות 'שימו את הרגל על הגז והמשיכו לעבוד בכל הכוח'. חשוב לציין כי לכל זאת נלווית כוכבית אזהרה – קשה לרשויות התחרות בעולם לעשות את עבודתן בתוך סחרור של התפתחויות גיאופוליטיות שיוצרות לחץ עצום. אז אני רואה דרך קדימה שמעורבת בה הרבה המשכיות, אך גם עשויה להיות תקופה סוערת וקשוחה מאוד שנובעת ממתחים פוליטיים".
אז ממשל טראמפ ימשיך, ככל הנראה, בפעילות ריסון כוחן של ענקיות הטכנולוגיה, אבל אפשר להניח שבתחום המיזוגים והרכישות נראה דווקא מאמץ להחליש את האקטיביזם של ה־FTC, גם שם יש לנושא קואליציה מימין ומשמאל.
"כן, ככל הנראה בנוגע למיזוגים נראה הקלה כללית על ההגבלות שהיו מוטלות בשנים האחרונות. בממשל ביידן אמרו, לדוגמה, שהם לא סומכים על הסדרים כמו מכירת נכסים כדרך לפתור בעיות מיזוג. לגישתם, אם הם ראו בעיה, הם נטו לחסום את המיזוג לגמרי במקום לאשר עסקה. אני חושב שתהיה נכונות רבה יותר לקבל הסדרים והתחייבויות כדרך לפתור בעיות, אבל אני גם חושב שזה היה קורה גם אם קמלה האריס היתה הופכת לנשיאה. היו הרבה תורמים גדולים במפלגה הדמוקרטית שתקפו את קאן בפומבי. אנשים כמו ריד הופמן (מייסד לינקדאין — ו"א) שאמר: 'קאן חייבת ללכת, צריך להוציא אותה החוצה'. מה שהם באמת התלוננו עליו היה עשיית עסקאות. הם לא התלוננו על התיקים הגדולים של מונופוליזציה, אלא רצו סביבה חופשית יותר לעשות את מה שהם עושים. גם האריס היתה נותנת להם את מה שהם רצו, אולי לא כמו טראמפ, אבל היא היתה מתרחקת מהביקורת על המיזוגים כי שם התורמים זעקו בקול רם ביותר".
ראינו את ממשל ביידן מחליט לחסום את מכירת תאגיד הפלדה US Steel לתאגיד יפני משיקולי ביטחון לאומי. כמה שיקולים כאלו יהיו דומיננטיים בעתיד הקרוב, בזמן שמלחמות הסחר ומתחים גיאופוליטיים גוברים?
"באותו יום שההודעה על הרכישה יצאה, עמד הנשיא ביידן מול המיקרופון ואמר 'אני הולך להרוג את העסקה'. באותו יום טראמפ — היריב שלו – אמר 'אני הולך להרוג את העסקה'. שניהם מצאו סיבה משותפת לחסום אותה, אגב, בלי להסתכל על העובדות. במקרה זה עולות שאלות רבות – אם ניפון סטיל, חברה מיפן, מדינה שנחשבת לאחת מבעלות הברית החשובות ביותר של ארצות הברית באזור אסיה, לא יכולה לרכוש חברה אמריקאית, שבמובנים מסוימים נמצאת במצב קשה, מה זה אומר על תפיסת הביטחון הלאומי והעסקאות האחרות? אם זה יהפוך להיות אלמנט מרכזי במדיניות, זה יפתח שאלות רבות: כיצד יוגדר ביטחון לאומי? האם ייכללו שיקולים רחבים של שרשראות אספקה או הצלחה כלכלית? וכמה הנשיא עצמו יתמקד בעסקאות אינדיבידואליות ויפנה לסוכנויותיו ויאמר: 'אני מצפה שתחסמו את העסקה הזו?'".
נוכל לצפות לכללים מנחים או סגנון יותר פרוע?
"אני חושב שזה יכול להיות מאוד דינמי. לפי מקרה, תהיה הצהרה כללית של דאגה לגבי ביטחון לאומי או של דאגה לגבי יציבותם של מגזרים כלכליים אמריקאיים. אבל אז, לפי כל מקרה ומקרה תתבצע בחינה של כל עסקה. בעסקאות שבהן אולי ניתן להגיע לפתרונות בהסכמה, בהסדר, נניח אם תסכים לבצע את ההשקעה הזו, תסכים לא לרכוש את הנכס הזה, או תסכים לתוכנית שנמצא כי היא מקובלת עלינו, אולי תוכל להמשיך בעסקה".
שיקולי ביטחון לאומי הם לא חדשים באישורי עסקאות, מה שונה כעת?
"הגדרה רחבה יותר של מה שפוגע בביטחון הלאומי. קודם היה מדובר בכשירות טכנית או מתקני ייצור שסיפקו מוצרים למערכת הביטחון, לסוכנויות המודיעין הלאומיות או לכוחות המזוינים. לדוגמה, חברה שמייצרת חיישן שמותקן על לוויין ריגול, מאות קילומטרים מעל פני האדמה וצופה במתקנים ספציפיים או מקשיב לשיחות. רוכש זר היה מגלה שיהיה לו מאוד קשה, תלוי מי הוא, לרכוש חברה כזו ויכולות כאלה. היום השאלה היא, לדוגמה, ייצור פלדה, שמתקשר גם למוצרים ושירותים שקשורים לביטחון לאומי בצורה צרה יותר, אבל גם מעבר לכך. הטענות שמתעוררות לגבי עסקת US Steel, למשל, לא מתמקדות רק בתפקיד החברה כספק למגזר ההגנה הצבאי, אלא על כך שזו חברה אמריקאית איקונית עם הרבה משרות. זו תפיסה של כוח כלכלי ויציבות שעולה מעבר למה שנדרש כדי לתמוך בצרכים הבסיסיים של ביטחון לאומי. אז מדובר בהרחבת ההגדרה של מה שפוגע בביטחון הלאומי, וכאשר ההגדרה הזו מתרחבת, היא מאלצת את הצדדים שמתכננים עסקאות לחשוב בצורה רחבה יותר: האם העסקה שלי עשויה להיות נתפסת ככזאת שפוגעת בכוח הכלכלי הבסיסי של ארצות הברית ושל שרשראות האספקה שלה?".
אי אפשר בלי קצת אלון מאסק, שאם הכל ילך לפי התכנון צפוי לעמוד בראש משרד יעילות חדש (DOGE). כיצד הדבר עלול להשפיע על ה־FTC?
"אני חושב שזה רגע מסוכן עבור המנדט של ה־FTC בתחום התחרות. בין הנושאים שמרחפים ברקע נמצאות פונקציות ממשלתיות ברמה הלאומית. ה־FTC ומשרד המשפטים חולקים את הסמכות לאכיפת חוקי תחרות. קל לדמיין שהצוות של מאסק יסתכל על זה ויגיד 'למה יש לנו את שניהם באותו תחום מדיניות?'. הנטייה הטבעית של הנשיא תהיה לרצות יותר שליטה ישירה בתהליך והמלצה קלה תהיה לפצל ולשלוח את תיק התחרות של ה־FTC למשרד המשפטים. להגיד ל־FTC — אתם יכולים להיות סוכנות לאומית להגנת הצרכן, אולי גם סוכנות להגנת המידע, אבל את המנדט של התחרות תעבירו למשרד המשפטים. זה מאוד קל לעשות מבחינה טכנית. השאלה אם הקונגרס יסכים לזה היא שאלה קשה יותר. באופן היסטורי, בקונגרס התנגדו להצעות הללו כי הם רוצים רשות תחרות שיותר תלויה בהם. הם נוטים להתייחס ל־FTC כייצור של הקונגרס. הקונגרס מחזיק בגאווה אמיתית ויתרון פוליטי גדול בכך שיש לו מוסד שמדווח לו על מדיניות אנטי־תחרותית, וזה יהיה מכשול משמעותי גדול אם ינסה לקחת את המנדט הזה מה־FTC. החפיפה הזאת אגב לא כוללת הוצאה גדולה של כספים ציבוריים ולא תחסוך הרבה, אבל זה בדיוק סוג של ארגון מחדש שיכול להיות בתחום הראייה של הצוות של מאסק".
קובצ'ץ׳ היה אורח של רשות התחרות במסגרת כנס 30 שנה לרשות שנערך בשבוע שעבר, והשתתף בדיון על הנחיות מיזוגים חדשות, מהלך עליו הכריזה הממונה על התחרות מיכל כהן.
ויליאם קובצ'ץ' (Kovacic) (72)
גר בווירג'יניה , ארה"ב
פרופסור למשפטים באוניברסיטת ג'ורג' וושינגטון, מומחה בתחום מגמות רגולטוריות גלובליות בתחרות עסקית ויועץ לרשויות תחרות
• לשעבר יו"ר ה־FTC, רשות ההגבלים העסקיים האמריקאית
• השכלה: דוקטור למשפטים מאוניברסיטת קולומביה
