פרשנותקנס? פייסבוק מרוויחה אותו בחזרה ב־11 דקות של עבודה
פרשנות
קנס? פייסבוק מרוויחה אותו בחזרה ב־11 דקות של עבודה
הודעת רשות התחרות על כוונתה לקנוס את פייסבוק כי הפרה את חוקי המונופול צפויה לעורר קרב משפטי עצום מצד הרשת החברתית שבכלל כופרת בהגדרתה ככזאת. "צריך לחזק את כוח הרגולטורים מול ענקיות הדיגיטל", אומרת הממונה על הרשות
משך של 11 דקות ו-30 שניות. אפילו פחות. זה הזמן שיידרש לפייסבוק כדי להשיב את הקנס בסך 6 מיליון שקל שרשות התחרות בישראל שוקלת להטיל עליה. זאת, אחרי שבדיקה שערכה העלתה שפייסבוק היא מונופול, ושהחברה לא דיווחה לרשות על שתי רכישות שביצעה בעבר בישראל, כפי שמונופול מחויב לעשות.
הקנס הזה לא צפוי להרתיע את פייסבוק, שהמניה שלה הגיבה בעליות כשה-FTC גזרה עליה לפני שנתיים קנס של 5 מיליארד דולר. עם זאת, לדברי גורמים בשוק, הסיפור האמיתי כאן גדול בהרבה, הרבה יותר מקנס זה או אחר. כי בהודעה שפרסמה אתמול (ג') הרשות היא בעצם יוצאת לקרב מול הרשת החברתית בשאלה האם היא מונופול בישראל או לא. קרב שאם פייסבוק תפסיד בו, עלול להצר משמעותית את צעדיה כאן. ופייסבוק, חברה שב-2020 היו לה הכנסות גדולות יותר מהתמ"ג של לוקסמבורג או גוואטמלה, לא מתכוונת לוותר ללא מאבק משמעותי. "זה יהיה קרב עקוב מדם", אומרים גורמים בשוק ל"כלכליסט".
בדצמבר שעבר נחשף ב"כלכליסט" שרשות התחרות הורתה לפייסבוק ישראל להעביר לה נתונים על שני סטארט-אפים שרכשה ב-2018 וב-2019, RedKix ו-Service Friend, בתמורה לעשרות מיליוני דולרים, ולא הגישה בגינם הודעת מיזוג. לפי הודעת הרשות מאתמול, היא שוקלת לקבוע שהחברה ביצעה מיזוגים שהיו חייבים בדיווח לפי חוק התחרות ושבכוונתה להטיל על פייסבוק עיצומים כספיים בגובה של כ-6 מיליון שקל, בכפוף לשימוע.
בדיקת הרשות העלתה שהעסקאות שבוצעו על ידי פייסבוק היו חייבות בדיווח מכוח "חלופת המונופולין" – שלפיה מונופול, מוכרז או לא, נדרש להגיש הודעת מיזוג בכל עסקה שהוא צד לה ובקבלת אישור הממונה בטרם יבוצע המיזוג. מבדיקת הרשות עולה כי פייסבוק, שמחזיקה גם באינסטגרם, היא לכאורה מונופול בשוק הרשתות החברתיות למשתמשים פרטיים בישראל, ולכן העסקאות היו חייבות בדיווח. לפייסבוק יש 60 יום להגיש את טיעוניה לרשות התחרות.
התיק נסוב, בסופו של דבר, סביב שאלת היות פייסבוק מונופול - ולא מדובר בשאלה תיאורטית בלבד. קביעה שפייסבוק היא מונופול תביא למגבלות שונות על פעילותה: כך למשל, ייאסר עליה להפלות בין לקוחות או לסרב לתת שירות למשתמשים – דבר שיכול למשל לחזק תביעות של משתמשים שנחסמו ברשת החברתית. היא גם תעניק כוח פיקוח משמעותי יותר על החברה לרשות התחרות.
לכן, בפייסבוק לא צפויים לאפשר להחלטה שכזו להתקבל ללא התנגדות. מקור שמכיר את החשיבה של פייסבוק בנושא אמר ל"כלכליסט" שבחברה מערערים על התפיסה של הממונה על התחרות, שלפיה החברה היא מונופול. "פייסבוק לא עומדת במבחן המונופול, וזה לב הוויכוח", הוא אמר. "הממונה בעצם המציאה פה הליך. היא טוענת שפייסבוק מונופול ולכן צריכים לעמוד בקריטריונים של מונופול. אבל זו פעם ראשונה שבפייסבוק שומעים על זה. מה לגבי כל התחרות שיש לפייסבוק? יוטיוב, טוויטר, טיק טוק ועוד? פייסבוק עדיין שולטים ביותר מ-50% מהשוק? לא בטוח. והאם רק פייסבוק מונופול? חברות אחרות לא? אפל? גוגל? הן לא? קצת מוזר".
ברשות התחרות יידחו בוודאי את האמירות האלו, שכן שם ביצעו הליך נרחב על מנת לקבוע שפייסבוק היא מונופול. ראשית, הרשות ערכה סקר בו בדקה מה הלקוחות רואים כתחליף לפייסבוק ולאינסטגרם, ומה השימושים שלהם בכל מוצר. מה ההבדל, מבחינת הממשתשמים, בין יוטיוב, לליקנדאין, לפייסבוק ואינסטגרם. על סמך התשובות הגדירה הרשות את המוצרים המתחרים, ואז פנתה לבדוק באיזו תכיפות הצרכנים משתמשים בכל אחד מהם וכמה זמן הם שוהים באפליקציות האלו.
2 צפייה בגלריה
הממונה על רשות התחרות מיכל הלפרין, ומנכ"לית פייסבוק ישראל עדי סופר תאני
(צילומים: יריב כץ, עמית שעל)
ניתוח זה מסתמך על הה נחה שזמן הוא משאב מוגבל, ושאם רשת חברתית אחת (או במקרה של פייסבוק ואינסטגרם, שתי רשתות חברתיות) מחזיקה ביותר מ-50% מזמן השימוש של משתמשים ברשתות חברתיות, היא מונופול בתחום הרשתות החברתיות לצרכנים. ממצאי הסקר העלו שזמן השימוש גבוה משמעותית מ-50%.
פייסבוק עצמה טוענת שהשוק הרלוונטי שלה הוא שוק הפנאי בכללו, ולא שוק הרשתות החברתיות. על מנת להתמודד עם טענה זו, ביקשה הרשות מהחברה, וממתחרות כמו טיק טוק, מסמכים פנימיים דוגמת מצגות פנימיות לדירקטוריות או סקירות פנימיות של התחרות, במטרה להבין איך החברות עצמן רואות את התחרות שלהן ומודדות נתחי שוק. לפי מסמכים אלו, שתוכנם חסוי כי מדובר בסוד מסחרי, כשפייסבוק מנהלת דיונים פנימיים היא לא חושבת שהשוק הרלוונטי שלה הוא שוק הפנאי.
"הם לא יכולים להתעלם ולספר לעצמם שהם לא מונופול"
ברשות לא בדקו את המצב של פייסבוק בשוק רלוונטי אחר – שוק הפרסום הדיגיטלי. ואולם, הם סבורים שבדיקה זו אינה רלוונטית; זאת, מכיוון שמספיק לקבוע שפייסבוק היא מונופול בשוק אחד בלבד, על מנת שהמגבלות שחלות על מונופולים יהיו רלוונטיות לכל תחומי הפעילות שלה, גם בשווקים שבהם היא אינה מונופול.
הבחירה של הרשות במתודולוגיה זו נחשבת לחדשנית יחסית, ולא ברור בשלב זה מה הסיכוי שלה לעמוד תחת מתקפת משפטית. "לרוב, כאשר בודקים תחרות בשווקים דו-צדדיים (שווקי מדיה למיניהם הם שווקים דו-צדדיים משום שהם מוכרים תוכן לצרכנים מצד אחד, ומוכרים את תשומת הלב והדאטה של הצרכנים למפרסמים מצד שני - ע"כ), בודקים יותר את הצד הפרסומי", אמרה ל"כלכליסט" ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. "ההתייחסות למשך הזמן שאותו מבלים הצרכנים בפלטפורמה לא קיימת בהחלטות של הרשות לאורך השנים, גם לא למשל באלה שנוגעות לשוק התקשורת הממוסדת כמו מיזוגים בשוק העיתונות והטלוויזיה, והיא תוביל ללא ספק לערעורים בבתי משפט על ההחלטה.
"השימוש במתודולוגיה של משך הזמן שבו מבלים בפלטפורמה נראה ככזה שמיועד ליצור את המסקנה שפייסבוק היא מונופול, וזאת למרות שמבחינת גודל ותקציבי פרסום קשה להניח שהיא גדולה יותר מגוגל, למשל. הוא אולי היה מוצדק אם היה מדובר בתיק שעוסק ביחסים שבין הפלטפורמה לצרכנים, כמו למשל ניצול כוח שוק של פייסבוק כדי לאכוף תנאי שימוש מקפחים מול לקוחות הרשת החברתית, אבל הוא נראה מאוד מוזר כשמדובר בתיק של רכישת חברות שבכלל ישמשו כחלק מפלטפורמות אחרות של פייסבוק".
הבט אחר בהודעת הרשות נוגע לגובה הקנס עצמו, שהינו זניח ביחס להכנסות הענק של פייסבוק. ואולם, כאן ידי הרשות כבולות. "כשנותנים עיצומים, יש חקיקה וכללים שמנחים כיצד לקבוע את העיצום", אמר גורם שמכיר את עבודת הרשות. "העיצום נקבע בהתאם להפרה עצמה, ובהפרות שנמצאו זה הסכום שאליו הגיעו. אני לא חושב שפייסבוק יושבים בחדרי ההנהלה ובוכים, 'איך נפלנו עם רשות התחרות הישראלית. מה נעשה עכשיו?' אבל הרשות מחוייבת בהליך הוגן ושיוויוני, ואם יש קריטריונים איך להטיל עיצום כספי, הרשות מחוייבת לעבוד לפיהם. המדדים גם לוקחים בחשבון את העובדה שהחברה גדולה. זה הם עלולים למצוא את עצמם משלמים 6 מיליון שקל על שני מיזוגים שבהם הם ללא פגעו בתחרות זה בגלל המחזורים הגבוהים יחסית בישראל.
"ואולם יש לפעמים סיטואציות שבהן הקנס הוא לא מה שמייצר את ההתרעה. הסיפור פה הוא לא ה-6 מיליון, אלא האמירה שפייסבוק לא יכולה להתנהל במדינת ישראל כאילו אין דין ואין דיין. הם לא יכולים להתעלם ולספר לעצמם שהם לא מונופול. עצם העובדה שבאה הרשות ואומרת לפייסבוק להתנהל לפי כללי התחרות, זה הסיפור. זה שאומרים להם שהם מונופול וצרייכים להתנהג כמו מונפול, זה הקטע החשוב".
שוורץ אלטשולר מסכימה שהקנס האפשרי הוא לא הדבר החשוב בהחלטה. "החשיבות כאן היא בתחילת גיבושה של הגנה על הכלכלה הישראלית ועל אזרחי ישראל בהיבט של דיני התחרות", הסבירה. "החלטת הרשות היא גם רעידת אדמה במובן זה שהיא מכריזה על פייסבוק כעל מונופול בתחום הרשתות החברתיות. אם לתפיסת הרשות מדובר במונופול הרי שאפשר לתת לה הוראות נוספות כמו למונופול, לא רק בתחום המיזוגים. למשל אם יש חשש לפגיעה בציבור, במובן של איכות המוצר. האם ניתן יהיה לתת הוראות לפייסבוק על כך שהיא מלאה תוכן רעיל, פייק ניוז, תכני שנאה או תכנים מקטבים הפוגעים בשיח הציבורי ובאיכות מוצר השיח הדמוקרטי שאמור להתקיים בה? זו שאלה שנשאלה בעבר לגבי עיתונים שהיה להם מונופול, ולא הוכרעה בפסיקה. האם ניתן יהיה להורות על הפרדה בין פייסבוק לאינסטגרם, כפי שהחוק מאפשר לתת הוראות להפרדת מונופול, אם יוחלט שמדובר בפלטפורמה שפוגעת בשיח הדמוקרטי?"
כדי שמהלכים כאלו יהיו אפשריים, הרגולטורים בישראל צריכים להיות חזקים במיוחד. אבל גם מי שמובילה את המהלך הזה נגד פייסבוק, הממונה על התחרות מיכל הלפרין, מסכימה עם הטיעון שהיכולת של רגולטורים לבלום את ענקיות הטכנולוגיה מוגבלת, ושיש צורך ברפורמות שיעצימו את כוחם. "אכיפה נגד פלטפורמות דיגיטליות אינה חזות הכל", היא אמרה ל"כלכליסט". "צריך גם לחזק את הכוח של הרגולטורים בישראל כדי שיוכלו לתת מענה לאתגרים של ענקיות הדיגיטל. התחלנו לעבוד בנושא עם משרד המשפטים במסגרת שתי הצעות חוק שאנו עובדים עליהן בימים אלה ממש.
"החיזוק נדרש לא רק לרשות התחרות אלא גם לרגולטורים אחרים, כמו הרשות להגנת הפרטיות והרשות להגנת הצרכן. יש מכלול של גופים שצריכים לטפל באתגרים שהפלטפורמות הדיגיטליות יוצרות. באיחוד האירופי מקדמים רגולציה שתגביר את הכוח של רגולטורים מול הפלופטורמות. אנחנו מסתכלים על הדבר הזה, וחושבים שגם ישראל צריכה לצעוד בדרך הזו. יש לנו שתי הצעות חקיקה שאנחנו עובדים עליהן עם משרד המשפטים וגם עם רשות הפרטיות והרשות להגנת הצרכן בנושא פלטפורמות דיגיטליות, במטרה ליצור בישראל רגולציה בדומה לאירופה שתפתור את הבעיות האלו. אנחנו בפער רגולטורי וצריך לצמצם אותו".
