פרשנותהסכם הגז: מי מוסמך לאשר - והאם בג"ץ צפוי להתערב
פרשנות
הסכם הגז: מי מוסמך לאשר - והאם בג"ץ צפוי להתערב
שאלת המפתח שעומדת לפתחה של היועמ"שית והממשלה היא כיצד הוא לסווג את הסכם הגז עם לבנון; הדילמה: האם לאשר אותו כאמנה בינלאומית לגביה נדרש אישור הכנסת, או להסתפק בהנחת ההסכם לשבועיים על שולחן הכנסת ללא צורך באישורה
היועצת המשפטית לממשלה עו"ד גלי בהרב־מיארה מנווטת בימים אלה בזהירות רבה במים המוגזים, מקווה לצאת מהם בשלום. בעיקר מהגלים הפוליטיים שמשתברים כרגיל על הספינה המשפטית שנמצאת תחת איום מתמיד.
עד כה, לא הפיקה היועצת חוות דעת כתובה. ככל הנראה היא תייעץ לממשלה להכריע בין שתי אופציות: האם להביא את ההסכם עם לבנון לאישור הכנסת כאמנה בינלאומית או להסתפק בהנחת ההסכם שאינו בדרגת אמנה בינלאומית למשך שבועיים על שולחן הכנסת לפני ההצבעה הסופית בממשלה, ואז אין צורך באישור הכנסת.
תקנון הממשלה קובע כי ניתן להביא לאשרור הממשלה אמנה והסכם רק לאחר שהיו מונחים במזכירות הכנסת לפחות שבועיים בתקופת המושב. ההנחה היא שהממשלה תבחר באופציה השנייה, אלא שאז עליה למהר ולהניח, לכל המאוחר, עד 15 באוקטובר, כי ב־30 באוקטובר אין כבר כנסת ואין איפה להניח.
1. תהליך אשרור אמנות בישראל אינו מוסדר בחקיקה מפורשת. ככלל, הממשלה היא בעלת הסמכות לחתום ולאשרר אמנות בינלאומיות. מסמך רקע של מרכז המידע של הכנסת שכותרתו "תפקיד הפרלמנט באישור אמנות והסכמים בינלאומיים - סקירה משווה" מבחין בין אמנה בינלאומית שמוגדרת באמנת וינה ופירושה "הסכם בינלאומי" לבין מה שמכונה "הסכם פשוט". אמנה בינלאומית נכנסת לתוקף רק לאחר אשרורה בכנסת וחתימת נשיא המדינה. "הסכם פשוט" נכנס לתוקף מכוח חתימה של נציגי המדינות שהן צד להסכם. הבחנה זו באה להקל על הרשות המבצעת בהתקשרויות בינלאומיות ולשחררה מהצורך לבקש את אישור הפרלמנט לכל הסכם.
לפיכך, השאלה כרגע היא סיווג ההסכם. במקרה הנוכחי נראה שאין מדובר בהסכם המחייב אישור הכנסת בגלל שקשה לראות בו אמנה בינלאומית. לעניין הסיווג, רלבנטית גם ההבחנה בין "מים טריטוריאליים" (12 מייל ימי מהחוף, מים בריבונות המדינה) ל"מים הכלכליים" (עד 200 מייל מהחוף ובהם יש למדינה זכויות כלכליות). פגיעה במים הטריטוריאליים מחייבת אישור הכנסת ואולי אף משאל עם. המים נשואי ההסכם הם מים כלכליים שלגביהם תספיק חובת ההנחה על שולחן הכנסת לפי תקנון הממשלה. אישור הכנסת, כנוהג חוקתי, התבקש במהלכים דרמטיים כמו ההתנתקות, הסכמי אוסלו, הסכם השלום עם ירדן, הסכמי אברהם. חוק משאל עם דורש רוב מוחלט בכנסת (לפחות 61) ומשאל עם בנוגע להסכם שנוגע לוויתור על שטח שהיה בריבונות ישראל או שטח שיסופח אליה. וזה לא המקרה.
2. ארגוני ימין כבר עתרו לבג"ץ, ואיתמר בן גביר הודיע שגם הוא בדרך. העתירות יידחו, ודווקא מהנימוקים והכללים שהימין המשפטי דורש מבג"ץ לנהוג לפיהם. בשנת 2000 בבג"ץ וייס דחה בג"ץ עתירות של גורמי ימין נגד הממשלה היוצאת של אהוד ברק שהמשיכה במשא ומתן לשלום עם הרשות הפלסטינית לאחר שאיבדה את אמון הכנסת. הנשיא אהרן ברק דחה את העתירות, בין היתר על סמך הקביעה הבאה: "כוחו של בעל הסמכות (הממשלה) ומהותה של הסוגיה (יחסי חוץ וביטחון; שלום או מלחמה) גורמים לכך שלממשלה מתחם סבירות רחב בסוג עניינים זה. בגדרי אותו מתחם לא יחליף בית המשפט את שיקול דעתה של הממשלה בשיקול דעתו".
חוק יסוד: הממשלה קובע בבירור שלממשלת מעבר יש כל הסמכויות של ממשלה רגילה. אלא שבג"ץ האקטיביסטי של פעם הכפיף גם ממשלה יוצאת וגם ממשלת מעבר לדרישת ה"סבירות" שמחייבת איזון בין צרכים חיוניים לבין איפוק וריסון שמתחייבים מהעובדה שהממשלה לא נהנית עוד מאמון הכנסת. האג'נדה של הימין המשפטי כיום היא להסיר מהממשלה את חרב ה"סבירות" שהופכת את היועצת המשפטית ובג"ץ ל"מנהלי" המדינה.
בג"ץ וגם הייעוץ המשפטי יצרו מנעד שנע בין החלטות ממשלה יוצאת ומעבר בתחומי חוץ וביטחון, שבהם המשפט לא יתערב, לבין החלטות בענייני מינויים שבהן חופש ההתערבות גדול יותר. אין ספק שאת הסכם הגז המתגבש עם לבנון יקטלג בג"ץ כקרוב יותר לקוטב המדיני־ביטחוני שבו מרחב ההתערבות המשפטי הוא מינימלי עד לא קיים. במיוחד לנוכח חוות הדעת של משרד הביטחון על חיוניות ההסכם ויתרונותיו שהועברה ליועמ"שית. ולכן, יימנע מכל התערבות בו.
והנה ספוילר: גם נתניהו יימנע. אם ייבחר, הוא יאמץ את עמדת מערכת הביטחון וגם את ההסכם. כמו שעשה לגבי הסכם אוסלו. וזאת, גם אם בן גביר יעתור נגד ההסכם לבג"ץ, וגם אם הוא עצמו, נתניהו, יפחיד ויזהיר ממנו היום.
3. בערב, לאחר פרסום טור זה, נשלחה לשרים עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה: "אף על פי שאין חובה בדין להביא את ההסכם לאישור הכנסת, הרי שנוכח הקירבה למועד הבחירות ובראי דיני הבחירות, ראוי לממשלה לנהוג כך", נכתב בה.
מצד אחד, קובעת עו"ד בהרב-מיארה: "בנוגע להסכם המתגבש, גורמי הביטחון הבכירים ביותר ויתר גורמי המקצוע הציגו תמונה עובדתית לפיה ישנה חשיבות מכרעת לקידום ההסכם, וכי בעת הזו נפתח חלון זמנים קצר וייחודי לשם כך". אבל מצד שני, הקירבה למועד הבחירות מטה, לשיטתה, את הכף לנקוט במסלול אישור הכנסת ולא להסתפק באישור הממשלה בלבד לאחר הנחת ההסכם על שולחן הכנסת.
טוב יעשה (או עשה) רה"מ יאיר לפיד וידחה את ההמלצה. זאת, משום שהיועצת מתקשה לחבר שני נתונים פשוטים: הראשון, חשיבות וחיוניות ההסכם - היא אינה מערערת על "קביעת גורמי הביטחון הבכירים ויתר גורמי המקצוע"; והשני, יכולתם של חברי הכנסת הנתונים במלחמת בחירות לשקול שיקולים ענייניים מבלי לערבבם ולזהמם בפוליטיקה שקרית ירודה. כך למשל, בכיר בליכוד שהתראיין היום הסביר את התנגדותו להסכם בטענה כי יש בו ויתור ישראלי על ריבונות. לא היה ולא נברא, גם אם 61 חברי כנסת יצביעו בעד השקר הזה.
בנסיבות האלה, מוטב היה שבהרב-מיארה הייתה מסתפקת בהצגת שתי האופציות לממשלה ונמנעת מלהמליץ. מה הטעם בהמלצה שחוץ מזה שהיא גרועה היא גם לא נחוצה.
