השבוע הגורלי של מערכת הביטחון: מיליארדים על השולחן מחכים להכרעה

ראש הממשלה בנימין נתניהו, ראש הממשלה החליפי ושר הביטחון בני גנץ והיועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט הצליחו בשבועות האחרונים להסכים על נושא אסטרטגי וחיוני אחד. על אף האיבה העמוקה ששוררת בין השלושה, עיקרון אחד הצליח – באמצע מגפה, מיתון, משבר, בחירות ומתקפות ישירות חסרות רסן – לאחד בין כולם: צה"ל. כשמגיעים לשאלה האם יש לישראל צבא או יש לצה"ל מדינה, הקונצנזוס הכל כך מיוחל בין אותם אישים, לפתע מושג.

היחסים המורכבים בין הצבא והמדינה נמצאים השבוע בצומת סביב שלושה אירועים מרכזיים בעלי חשיבות עצומה כאשר לא פחות מ־4.8 מיליארד שקל נמצאים על השולחן. 

האירוע הראשון צפוי כבר להתחיל כבר היום כאשר הקבינט הביטחוני והעומדים בראשו – נתניהו וגנץ – ישמעו האם מנדלבליט יסכים לבקשת מערכת הביטחון לדחות פירעון הלוואה עבור רכישת מטוסי F-35 שהתבצעה ב־2014 – ולפיכך לקיחת הלוואה נוספת כדי למחזר את ההלוואה הישנה. עלות הדחייה: כ־217 מיליון דולר (כ־716 מיליון שקל) שיגיעו מקופת המדינה.

הסיפור שמאחורי רכישת אותם מטוסים – ובעיקר אופן הביצוע והמימון של אותה עסקה – הפך לפארסה שכוללת השתוללות תקציבית: ב־2014 רכש צה"ל מטוסי F-35 מחברת לוקהיד מרטין האמריקאית אך במקום לשלם עבור אותם מטוסים, סוכם כי סיטיבנק – בנק אמריקאי פרטי – יממן את העסקה (הלוואה), וצה"ל יחזיר אותה מכספי הסיוע בשנים 2022–2026.

הרמטכ"ל אביב כוכבי ושר הביטחון בני גנץ	צילום: טל עוז, משרד הביטחון

לפי הסכם הסיוע הצבאי האחרון שנחתם ב־2016 בין ישראל לארה"ב, צה"ל יקבל במהלך השנים 2019–2028 כספי סיוע בהיקף של 38 מיליארד דולר, כ־3.8 מיליארד דולר לשנה, כסף שניתן באמצעותו לבצע רכש צבאי שמקורו אמריקאי. אלא שהגיעה העת להחזיר את ההלוואה (בהיקף 2.4 מיליארד דולר), וזה מכביד על התזרים של צה"ל ולכן מבקשים שם לדחות את פירעונה לעוד שש שנים, ל־2027–2031.

במשרד האוצר מתנגדים בתוקף למהלך והממונה על התקציבים יוגב גרדוס והיועץ המשפטי של המשרד, אסי מסינג, כבר הוציאו מכתבים שלפיהם המהלך אינו חוקי, ומיועד לעקוף את הקצאת סדרי העדיפות של הממשלה והכנסת.

לא רק שבצה"ל התנהגו כאילו הם חברה פרטית (הלוואה מבנק פרטי) אלא שכעת החלו שם גם להתנהל עצמאית מבחינה תקציבית – או ליתר דיוק המשיכו בכך.

האם מישהו היה מעלה על הדעת שמשרד התחבורה ירכוש מסימנס קרונות רכבת ויבקש מימון מדויטשה בנק? ולאחר מכן, בגלל שיש לו פרויקטים אחרים ואין לו מספיק כסף גם היה דוחה תשלומים?

זו הסיבה שגם במשרד האוצר וגם בייעוץ המשפטי התנגדו להתנהלות הצה"לית. עם זאת, לפי הערכות בממשלה, היום צפויה הכרעה של מנדלבליט בעניין, והערכות הן כי למרות התנגדותו לכאורה לנושא – הוא יאשר את הדחייה.

על חשבון מה תגיע התוספת

האירוע השני יתרחש במהלך הימים הקרובים, אך הוא כבר חלק אינהרנטי מהפולחן הידוע והמוכר: גם השנה, למרות המשבר הפיסקאלי חסר התקדים שהביא את הגירעון לרמה של 11.7% תמ"ג, את החוב לזנק לרמה של 73% תמ"ג, ואת המיתון העמוק ביותר בתולדות המדינה (אומדן של ירידה של 4% בתוצר), צה"ל רוצה תוספת תקציבית של כ־3 מיליארד שקל (יש הערכות כי ייתכן ומדובר אף בסכום גבוה יותר). הכסף מיועד הן לצרכים שוטפים והן לפרויקטים מיוחדים. לפי נתונים של החשב הכללי, ב־2020 הוצאות מערכת הביטחון עלו ריאלית בכ־2.1% וכאשר מנטרלים את קופסת הקורונה עדיין נרשמה עלייה, אם כי מתונה, של כ־1%.

השנה תשומת הלב התקציבית יועדה לביטחון הבריאותי של הציבור ויש בעיה נוספת: כדי להוסיף לתקציב הביטחון, יש צורך לקצץ במשהו אחר, שכן תוספות לביטחון אינן יכולות להיות כלולות ב"קופסת הקורונה". גם לתרגיל הזה יש גבול. נתניהו וגנץ יצטרכו לקבוע מהיכן יגיע הכסף: מתקציב בתי חולים? סל התרופות? תקציב החינוך? קיצוץ בקצבאות כגון דמי אבטלה? מתקציב התרבות? הפתרון הקל והמועדף על ידי נתניהו – כפי שהראה בעשור האחרון שהוא בשלטון – הוא קיצוץ רוחבי ("פלאט"), אך הוא בלתי אפשרי בימים אלו שכן המשרדים כבר מתנהלים בתקציב המשכי.

הגדלות הרמטכ"ל: הסוף?

אלא שהאירוע המרכזי של השבוע יתרחש ביום חמישי לא בכנסת ולא בממשלה אלא בבית המשפט העליון סביב אחת הסוגיות הכואבות והיקרות ביותר לא רק ביחסים בין המדינה לצה"ל אלא גם בתנאי העסקה וגמלאות בכל המגזר הציבורי הישראלי: "השלמות תקופת שירות" או בשמן המוכר יותר "הגדלות הרמטכ"ל".

מדובר על הטבה פנסיונית עתיקת יומין – היא משולמת מאז 1961 – אשר עלותה נאמדת בסכום עתק של 1.1 מיליארד שקל לשנה ומהווה כ־14% מכלל תקציב הפנסיה השנתי של צה"ל שכבר הגיע ל־7.7 מיליארד שקל. התוספת היא פרי תוצר של נוסחה ייחודית שלה זוכים בעיקר קציני צה"ל בעת חישוב שיעור הפנסיה התקציבית שלהם, המגדילה בפועל בכ־12% את הצבירה. כיצד? לצורך חישוב הפנסיה מכפילים בין שנות השירות ל־2% לשנה אלא שתוספת הרמטכ"ל מעניקה צבירה כפולה (4%) כאשר היא ניתנת היום גם עבור אותן שנים שהקצין שירת בשירות החובה (שלוש שנים), כלומר צבירה מצטברת של 12%. הסוגיה שוב הפכה למוקד התנגשויות בין משרד האוצר לבין מערכת הביטחון כאשר התפוצץ "הסכם כחלון-יעלון", הסכם שרובו סודי ונחתם בין שר האוצר אז משה כחלון ושר הביטחון אז משה בוגי יעלון והובל על ידי מנכ"ל האוצר באותה תקופה שי באב"ד – בניגוד לעמדת הדרגים המקצועיים של האוצר.

באוצר טוענים כי התוספת הזו ניתנת באופן בלתי חוקי בגלל כמה סיבות. בין היתר כי היא מהווה תוספת מיוחדת שמצריכה הצדקה מיוחדת ותנאים מיוחדים שצריכים להתקיים, כשבפועל בשנים האחרונות הרמטכ"ל הפך אותה לתוספת כללית לכל פורש. כמו כן מפני שבחוק נכתב כי הממשלה היא זו שצריכה לקבוע את הקריטריונים המצדיקים את התוספת ולכן, הרמטכ"ל – הגורם שמחליט על התוספות – פועל מתוך חוסר סמכות. כבר ב־2018, כשהמו"מ בין האוצר לבין משרד הביטחון התפוצץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי), עו"ד רן נזרי, צידד באוצר.

"מבין הדברים המוטרפים שראיתי בחיי, זה המוטרף שבכולם", סיכם בכיר באוצר שמכיר את הסוגיה היטב וטען כי "כל דחייה של ההכרעה בנושא משמעותה עוד תוספת רמטכ"ל לעוד קצין". הפגישה המכרעת בסוגיה נקבעה לנובמבר 2018 ולדצמבר 2018, אצל שי ניצן, מי שכיהן כפרקליט המדינה. באותו חודש נחשף ב"כלכליסט" כי צה"ל מבקש דחייה זמנית של כמה שבועות כדי לאפשר לרמטכ"ל החדש אז, אביב כוכבי, להבין על מה מדובר. כפי שהתריעו פקידי האוצר, הפגישה מעולם לא התקיימה עד עצם היום הזה ואז הסוגיה התגלגלה לבג"ץ באמצעות עתירה פרטית. בסוף השבוע שעבר, אחרי אין ספור בקשות להארכה ולדחייה מטעם נתניהו וגנץ שבסוגיה זו מצאו מכנה משותף, ערוץ פתוח ושיח פורה – החליט השופט יצחק עמית לשים קץ לפארסה, ההארכות נגמרו והוא שוקל להוציא צו על תנאי ולהורות על הפסקת התשלום.

למרות המיתון, המגפה והמשבר, נתניהו מצא לא מעט זמן לעסוק בנידון ולמשימה המיוחדת שיגר את מנכ"ל משרדו, צחי ברוורמן, לנסות לעצור את התהליך בבית המשפט. לפני שבועיים ברוורמן, מינוי פוליטי של נתניהו, הפציר בנזרי והמשנה לפרקליט המדינה (אזרחי), עו"ד אורית קוטב לא להגיב לבג"ץ ולא למסור עמדה עקרונית מטעם מדינת ישראל. מדוע? כי יש בחירות וצריכים לתת לממשלה החדשה להכריע בסוגיה. לפתע נתניהו מתחשב בבחירות ומציית לחוק. עמדתם של נזרי וקוטב היא כי התשלום הזה אכן ניתן ללא סמכות ולעתים גם בניגוד לחוק.

"הצבא עושה מה שבא לו"

"הצבא ממשיך לעשות מה שבא לו", מסביר גורם באוצר. על אחת כמה וכמה כשהשחקנים המרכזיים נותרו מנדלבליט, נתניהו וגנץ. האחרון היה סגן רמטכ"ל ורמטכ"ל; מנדלבליט, מאותה גילדה, בילה את רוב חייו המקצועיים בצה"ל עד לתפקיד הפרקליט הצבאי הראשי, ידע לנהל מלחמות שכר מול האוצר ואף זכה לכינוי במסדרונות האוצר כ"יו''ר ועד העובדים של אנשי הקבע". בנוגע לנתניהו הדברים ידועים: מעולם לא קיצץ בתקציב הביטחון, מעולם לא תעדף ביטחון סוציאלי, תעסוקתי או בריאותי על פני ההגזמות בשכר ובפנסיות בצה"ל ותמיד דחה את הנושאים הבוערים בכל הקשור לתקציב הביטחון.