יזמים, ראו הוזהרתם: "ביטול הליך ההקלות יביא לקריסת הענף"

דו"ח שהכין צוות בינמשרדי במינהל התכנון והונח בימים האחרונים על שולחן הממשלה, קורא לביטול הליכי "ההקלות" ליזמים. ניכר כי עורכי הדו"ח לא טרחו להבין את ההשלכות הכבדות על היזמים, במיוחד בימים קשים כל כך שבהם המשק משותק ופרויקטים רבים מוקפאים.

הקלות בכלל, והקלות כמותיות לתוספת שטחים ויחידות דיור בפרט, מהוות כלי המאפשר שיפור והתאמות תכנון בהליך מזורז יחסית, בצד העלאת היצע הדירות ויצירת רווח ליזם. אלא שכעת מבקש מינהל התכנון לבטל באופן גורף את מוסד ההקלות, ולשמוט את כל יתרונותיו.

בינואר 2019 הוקם בהחלטת ממשלה צוות בינמשרדי לבחינת רישוי עצמי וביטול הקלות בתחום התכנון והבנייה. החלטה זו באה בהמשך לרפורמה בתחום ונועדה "להוביל להגדלת היצע יחידות הדיור ולקיצור הליכי הוצאת היתרי הבנייה". אף אחד לא שיער כי תחת בחינה מושכלת של אילו הקלות ניתן לבטל ואילו החלטות ראוי להותיר על כנן, דו"ח הצוות הבינמשרדי יקרא לביטול קטגורי ומוחלט של כמעט כל ההקלות. לא בכדי, מיד עם פרסום הדו"ח פרצה סערה בקרב שחקני ענף הבנייה.

מנכ"לית מינהל התכנון, דלית זילבר צילום: ענבל מרמרי

בהתאם לממצאי הדו"ח, בשנים האחרונות, אחוז ניכר מהבקשות להיתר בנייה בפרויקטים של מעל ל-20 דירות כללו בקשות להקלות, "תוך שכמות הבקשות להקלות עולה משנה לשנה". לטעמם של עורכי הדו"ח, זמן הוצאת היתר בנייה לתוכנית שכוללת הקלה מתארך ב-240 יום בשל הגשת התנגדויות ועררים. אף נטען כי מטרת ההקלות היא בעיקרה הגדלת הרווח ליזם ולעתים אף הכשרה של בנייה בלתי-חוקית. 

על רקע כל אלה המליץ הצוות המקצועי לבטל לחלוטין את מוסד ההקלה, או לכל הפחות, להקדים ולבטל הקלות כמותיות לתוספת שטחים ויחידות דיור. לצד זה הומלץ על קביעת הוראת מעבר, שלפיה לגבי תוכניות שהוחלט להפקידן עד תום השנה מכניסת התקנות לתוקף, תינתן תקופת מעבר של ארבע שנים שבהן יתאפשר לבקש הקלה על פי החוק הקודם. 

כאן לא אירופה

ניכר כי עורכי הדו"ח מבקשים להעתיק ולייבא את הנורמות המצויות במדינות כמו הולנד, גרמניה, בלגיה וצרפת. כך למשל, במדינות אלו נעשה שימוש במונח "סטייה", ולא "הקלה", טרמנולוגיה המשקפת לדעת כותבי הדו"ח את ההתייחסות הרגולטורית לסוגיה שם משל היתה זוטי דברים. בנוסף, בכל המדינות שנסקרו, אישור הסטיות המבוקשות נעשה על ידי גוף מקצועי שאינו תלוי כלל ברשות המקומית. דומה כי המלצת הצוות המקצועי היא לנהוג באופן דומה גם בארץ.

אולם המציאות הישראלית מחייבת התנהלות שונה. אמנם על פניו, לביטול ההקלות יש רציונל נכון – הוא אמור להוסיף ודאות לשוק הנדל"ן, למשל בתמחור הקרקע, במשכם של הליכי התכנון ובהיקפי הבנייה הצפויים. אלא שביטול גורף ומיידי של מוסד ההקלה מתעלם לחלוטין מהקשיים הכרוכים בהליכי התכנון בארץ. אישור תוכנית מתאר בישראל עלול לקחת שנים מרגע שהתוכנית נכנסה לצינורות התכנון. מוסד ההקלה מאפשר אפוא לייצר התאמה מדויקת יותר של התוכנית לצורכי השוק, בהליך מהיר יחסית.

גם הטענה שהדיונים בבקשות להקלות תוקעים פרויקטים היא עניין של פרספקטיבה, שכן למרות שמתן היתר ללא הקלות הוא הליך קצר יותר, ברור ששינוי תכנון באמצעות אישור תוכנית חדשה יארך זמן ארוך הרבה יותר".

עו"ד ינור ברטנטל (מימין) ועו"ד עמיחי ויינברגר

מדובר אם כן בבכייה לדורות. אם כוונת הממשלה היתה להביא להגדלת היצע הדיור ולקיצור הליכי הוצאת היתרי בנייה, הרי שעורכי הדו"ח פיספסו פה בענק. ביטול שיקול הדעת של הרשויות יביא בדיוק לדבר ההפוך, על דרך הגברת הבירוקרטיה, התמשכות הליכי התכנון ופגיעה ביזמים, ברשויות המקומיות ובתושבי המדינה – זאת, בשל הפחתת מספר יחידות הדיור האופטימאלי שניתן היה לאשר. 

האי-רלוונטיות של התוכניות המאושרות מתבטא פעמים רבות בחוסר הלימה לרמות הביקוש למגורים באזור התוכנית, שהשתנו ברבות השנים מאז אישורה. בנוסף, יש שמתקיים חוסר התאמה לצורכי הדיור של הציבור הרחב, ולהעדפותיו. כך למשל, בפרויקט שליווה משרדנו בכפר יונה לפני שנים אחדות, היזם ביקש הקלות לתוספת יחידות דיור, בתוכנית שאושרה כ-20 שנה קודם לכן. בשלבי מימוש הבנייה היה כבר ברור שמספר יחידות הדיור שאושר אינו הולם את צורכי שוק הדיור בכלל, וספציפית את אלה של כפר יונה, שהאוכלוסייה בה גדלה משמעותית. התוכנית יצרה יחידות דיור גדולות מאוד, שהביקוש להן נמוך. באמצעות אישור ההקלות, ניתן היה לשפר משמעותית את התכנון ולהתאימו לצרכים שהשתנו, מבלי להיכנס להליך ארוך של אישור תכנית חדשה.

רעידת אדמה

מקורן של ההקלות הכמותיות הוא בחקיקת הקלות השבס הידועות מ-1994. כידוע, על רקע העלייה ההמונית מברית המועצות, איפשרו הקלות שבס לרשות מקומית לאשר תוספת דירות בשיעור של 20% ללא צורך בעדכון התוכנית. בהמשך הותקנו תקנות שהסדירו סטייה מוגדלת ומתן הקלות תכנון שאינן כמותיות, כגון בנושאי גובה וקווי בניין. בתקופת שר הפנים גדעון סער ושר האוצר משה כחלון הותקנו הוראות שעה שאיפשרו הקלות של עד 30% במספר הדירות, ואף תוספת 20% שטחי בנייה באישור הוועדה המקומית. 

עו"ד רויטל אפלבוים צילום: רותם שביט

במקרים רבים, שימוש בהקלות כמו "הקלות שבס-כחלון" איפשר שינוי מהיר בתמהיל הדירות ובמספרן, תוך חיוב היזם בבניית דירות קטנות בתמורה לתוספת השטחים. אין ספק כי ביטול האפשרות ליזם לבקש הקלות, ואילוצו תחת זאת להגיש תוכנית מתאר, יביאו דווקא לעיכוב בפיתוח שכונות חדשות. זהו אבסורד של ממש, ומישהו חייב להתעורר ולהגיש הצעה אחרת, מאוזנת יותר. חייבים להיפגש באמצע.

לסיכום, ביטול ההקלות אינו יכול להיעשות בהינף יד ובאופן כה גורף. לצד בחינה מחדש של כלל הנתונים תוך התאמתם למציאות הישראלית, ותוך מתן משקל רב לעמדת הרשויות המקומיות, מוטב כי מהלך "כבד" מעין זה ייעשה לכל הפחות במקביל למהלך גדול יותר לייעול ההליך התכנוני. אפשר, למשל, למצוא פתרון ביניים: ביטול חלקי של ההקלות, או לחילופין קביעה כי לא ניתן לבקש הקלות כמותיות על תוכניות חדשות – כאלה שאושרו בשלוש השנים שלפני מימוש הבנייה. זאת, תוך קביעת הוראות מימוש ותוקף מוגבלות בזמן בתוך הוראות התוכנית. מנגנון כזה היה מונע ניצול לרעה של מוסד ההקלות על ידי יזמים, ובד בבד מאפשר להתאים תוכניות ישנות לצורכי השוק כיום, בהליך פשוט ומהיר. 

גבירותיי ורבותיי, אם לא הבנתם אז נחדד – יוזמת מינהל התכנון היא רעידת אדמה של ממש בענף הבנייה כולו. 

הכותבים הם ממשרד עורכי הדין ויינברגר ברטנטל: עו"ד עמיחי ויינברגר, שותף מנהל; עו"ד ינור ברטנטל - שותף, מנהל מחלקת המקרקעין; עו"ד רויטל אפלבוים, שותפה ומנהלת מחלקת תכנון ובנייה והיטלי השבחה