האוצר: "רשות שוק ההון נוקטת גישה זהירה ולא תחרותית"

רשות שוק ההון בראשות ד''ר משה ברקת אינה מקבלת את המלצות צוות גרדוס שבמרכזן העתקת סמכויות הפיקוח על שירותי תשלום ובנקאות פתוחה ממנה לרשות לרשות ניירות ערך. "בסופו של תהליך, הכול כפוף להחלטת שר האוצר, כאשר חלק גדול מההמלצות מצריך שינויי חקיקה", אמר לכלכליסט גורם בכיר ברשות, שמודה כי רשות שוק ההון לא שותפה מראש במסקנות שפורסמו אתמול.

כפי שנחשף בכלכליסט באוקטובר האחרון, סגן שר האוצר יצחק כהן (ש"ס) החליט בסוף השנה שעברה להקים צוות של אגף התקציבים שחבריו יהיו עו"ד אסי מסינג, היועץ המשפטי של משרד האוצר ואנשי אגף התקציבים יוגב גרדוס וכפיר בטט, כדי לבחון את נטילת סמכויות רשות שוק ההון לפקח על נותני שירותי התשלום – ענקיות טכנולוגיה כמו גוגל, פייפאל ואפל – וחברות פינטק שעשויות להביא את בשורת התחרות למערכת הבנקאית עם כניסתו לתוקף של חוק הבנקאות הפתוחה. במקור סוכם כי הצוות יגיש את המלצותיו תוך 45 יום לשר האוצר אלא שמאז כבר הודיע שר האוצר משה כחלון על פרישתו הצפויה מהפוליטיקה וחברי הכנסת נכנסו לסחרור של בחירות, כך שהמסקנות התעכבו. כעת, בתוך הוואקום ששורר בהיעדר כנסת מתפקדת, שר אוצר קבוע או ממשלה, ניצלו אנשי אגף התקציבים ועמם סגן שר האוצר כהן את שעת הכושר שנקרתה בדרכם לסגור חשבונות עם ברקת שעימו הם מצויים במחלוקת חודשים ארוכים.

מימין: נשה ברקת וענת גואטה צילום: אוראל כהן

פגיעה בבטן הרכה של ברקת

אנשי הצוות מציגים את שלוש החלופות שעמדו לבחינתם – הותרת הפיקוח על כל תחום השירותים הפיננסיים לרבות השירותים שטרם הוסדרו סופית – תחום הבנקאות הפתוחה ושירותי התשלום – ברשות שוק ההון; העברת כל הפיקוח על תחומים אלו לרגולטור אחר או פיצול כך שהותרת הפיקוח על שירותים פיננסיים שהסדרתם כבר הושלמו (שחקני האשראי החוץ בנקאי וחלפני הכספים) והטלת הפיקוח על שירותי התשלום והבנקאות הפתוחה על רגולטור אחר. לבסוף החליט הצוות להמליץ לבחור בחלופה השלישית ולהותיר בידי רשות שוק ההון את התחום שכבר החלה להסדיר – נותני האשראי החוץ בנקאי וחלפני הכספים ולהעביר את עולמות התשלומים והבנקאות הפתוחה לרשות ני"ע. מדובר בפגיעה בבטן הרכה של ברקת שמלכתחילה אף ביקש דווקא כי תחום הפיקוח על חלפני הכספים יילקח מידיו בטענה שאין לו את הכלים לפקח על החלפנים מטעמים של הלבנת הון ודווקא תחום זה המליץ הצוות להותיר בידיו. עם זאת, הצוות ממליץ לבחון כי בכל הקשור לסוגיות הלבנת הון של חלפני הכספים יש להעביר את הפיקוח לרשות להלבנת הון, אם כי לא מעניק המלצה ספציפית בעניין.

בצוות מנמקים את המלצתם בכך שהרשות כבר החלה במתן רישיונות לנותני השירותים הפיננסיים, גופים רבים כבר מצויים בהליך קבלת רישיון ושינוי כעת עלול לעכב את כניסתם לשוק ולהטיל עליהם עלויות רגולטוריות נוספות, וכי העברת כלל תחומי הפיקוח תעמיס יתר על המידה על כל רגולטור אחר.

אנשי הצוות מודים כי להמלצה שלהם עלול להיות חיסרון כך שבעלי רישיון למתן שירותים פיננסיים מרשות שוק ההון שירצו בעתיד להיכנס לתחומים כמו תשלומים ובנקאות פתוחה יהיו כפופים לשני רגולטורים באופן שיווצר פיקוח כפול וחשש לפערי רגולציה. הצוות נותן לכך מענה בהמלצה כי בעלי רשיונות המפוקחים כבר כיום על ידי רשות שוק ההון על פעילות שדומה לתשלומים או בנקאות פתוחה יהיו פטורים מרישוי ייעודי לתחומים אלו ולעומת זאת בעלי רשיונות שפעילותם הפיננסית אינה דומה במהותה לשירותים הללו יהיו חייבים ברישוי מצד רשות ני"ע, הרגולטור שהם ממליצים שיקבל את הפיקוח על תחומים אלו.

הבנקאות הפתוחה בדרך הבשורה הגדולה בענף – בעוד שנתיים הרעיון: שחקני פינטק, כמו גם חברות כרטיסי האשראי והבנקים הקטנים, יוכלו להתחבר למערכות המחשוב של הבנקים הגדולים - ולשאוב מידע שהבנקים שומרים היום קרוב לחזה רחלי בינדמן לכתבה המלאה 

הבחירה ברשות ני"ע הגיעה לאחר התלבטות בין הקמת אגף חדש במשרד האוצר, רשות ני"ע ובנק ישראל. בהקשר זה, נודע ל"כלכליסט" כי לאחרונה נועד ברקת עם נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון וציין בפניו כי בכל הקשור לשחקניות בשוק התשלומים ראוי שהפיקוח דווקא יהיה בידיים של בנק ישראל. אנשי אגף התקציבים סבורים מנגד כי זו טעות להעביר את הפיקוח על שחקניות התשלומים והבנקאות הפתוחה לידיים של בנק ישראל. "הדגש שניתן בבנק ישראל הוא על פיקוח יציבותי שאינו מתאים לתחומים אלה, בנק ישראל גם מורגל בפיקוח על מעט גופים גדולים כשבתחומים אלה צפויים לקבל רישיון הרבה מאוד גופים קטנים יחסית".

ביקורת בתחום הלבנת ההון

מסמך המסקנות, המתפרס על פני 20 עמודים, הוא גם כתב אישום נגד ברקת ורשות שוק ההון: "בחלוף שלוש שנים מחקיקת חוק שירותים פיננסיים מוסדרים, נראה כי נוצרו פערים ניכרים בין יעדי החוק ליישומו בפועל. רשות שוק ההון אינה עומדת בפרקי הזמן המוגדרים בחוק לבחינת בקשות למתן רישיונות והענקתם. נכון לעת הזו, מעל 70% מבקשות הרישיון שהוגשו לרשות טרם נבדקו. שנית, הרשות פרסמה מספר מצומצם של הוראות וחוזרים להסדרת תחומים אלו. שלישית, משיחות שקיימו גורמי המקצוע במשרד האוצר ומנוהל הרישוי שפורסם על ידי הרשות באחרונה, עולה כי הרשות נוקטת גישה זהירה, שאינה עולה בקנה אחד עם הגישה שעמדה בבסיס החוק, שהינה גישה פרו תחרותית המבקשת לצמצם את חסמי הכניסה לשווקים המדוברים".

ח"כ יצחק כהן, סגן שר האוצר צילום: אריאל שרוסטר

אם לא די בכך, צוות גרדוס מתח ביקורת על ברקת גם בנושא הרגיש של מניעת הלבנת הון: "מסתמנים פערים משמעותיים למדי בין רמת הפיקוח הנדרשת על נותני שירותים פיננסיים, ובפרט נותני שירותי מטבע, בכל הנוגע לאיסור הלבנת הון ומימון טרור לבין הפיקוח והאכיפה שמבצעת בפועל רשות שוק ההון. ללא פיקוח ואכיפה אפקטיביים בתחום זה חשופה ישראל לסנקציות בינלאומיות מחמירות, אשר עלולות לפגוע במשק הישראלי כולו ולמצב הנוכחי השלכות שליליות על התחרות בשוק הפיננסי".

מאחורי המסקנות דרושה ועדת מומחים אתמול לראשונה נשמעה הצעה להעביר את הפיקוח על בנקאות פתוחה ושירותי תשלומים לרשות ני"ע. לא כל כך ברור מדוע הקשר בין הסוגיות הללו מובהק יותר לרשות ני"ע מאשר לרשות שוק ההון או לבנק ישראל אדריאן פילוט לכתבה המלאה 

במסמך נטען כי חלק מהפערים המפורטים בו, נובעים מהעובדה שרשות שוק ההון מקדישה רוב מוחלט ממשאביה לפעילות הליבה שלה: הגנה על כספי החוסכים והמבוטחים בגופים המוסדיים, שהיקפם נאמד בכ־1.7 טריליון שקל: "מדובר במשימה בעלת חשיבות לאומית, אולם תוצאותיה הם הפערים המתוארים לעיל". בצוות גרדוס סבורים עוד כי "אין סינרגיה וזיקה מקצועית בין הפיקוח המופעל בתחומי הליבה של הרשות לבין הפיקוח המושת על שירותים פיננסיים מוסדרים".

חברי הצוות מסכמים כי "הרשות נוטה להטמיע בתחום השירותים הפיננסיים המוסדרים פיקוח יציבותי מחמיר באופן שאינו מתאים לשוק זה ועלול לפגוע בהתפתחותו".

"רצוף טעויות עובדתיות"

ברשות שוק ההון זעמו על עצם כתיבתו של הדו"ח, כמו גם על תוכנו ומסרבים לקבל אותו. לפי הרשות, "הצוות שכתב את נייר ההמלצות בעניין זהות המפקח הינו צוות מצומצם שכלל של אנשים מאגף תקציבים. לא מדובר בוועדה מקצועית של אנשי מקצוע או אקדמיה המבינים ברגולציה. הצוות לא שיתף את הגורמים הרלוונטיים, לרבות רשות שוק ההון. הצוות לא ביצע ניתוח מעמיק של השלכות המלצותיו על השווקים השונים בישראל וכלפי הגופים המפוקחים הנוכחיים והעתידיים. הצוות לא התייעץ עם גורמים מומחים בתחום, לא שיקף בנייר ההמלצות התייחסות לפרקטיקות הנהוגות בעולם לגבי מודל פיקוח רצוי בתחום השירותים הפיננסיים. לא דיווח על הדיונים שקיים ועם מי, כדי להגיע למסקנותיו".

עוד טענו ברשות שוק ההון כי "נייר העבודה שניכר כי נכתב בחופזה, רצוף טעויות עובדתיות ביחס לרשות שוק ההון, ומעיד על חוסר הבנה או חוסר רצון של הכותבים ללמוד ולהבין את תהליכי העבודה ברשות שוק ההון, שהינה רגולטור פיננסי עצמאי ומקצועי, לרבות טענה שגויה על אי עמידה בזמני הרישוי המנויים בחוק, ועל תת הסדרה, בד בבד עם טענות על צינון התחרות בצורה מכוונת ושגויה".

גורם בכיר ברשות שוק ההון הוסיף כי "אתה מסתכל על העומד בראש הוועדה (יוגב גרדוס) ושואל את עצמך איזה כישורים יש לו בהבנת רגולציה. אין לו שום ניסיון ברגולציה. אם מקימים ועדה בראשה צריכה לעמוד דמות שמבינה ברגולציה ומכירה את התחום. אין לו גם ניסיון בצד העסקי. עם כל הכבוד ד''ר ברקת הוא הגורם היחיד שעבד בשלושת גופי הרגולציה (בנק ישראל, רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון – א.פ.) מכיר את תפקידיהם השונים ותחומי אחריותם. הרכב הוועדה היה בעייתי".

לדברי הגורם, "רשות שוק ההון מכירה היטב את חברות הפינטק והאשראי מחוללות התחרות המפוקחות על ידה כבר כיום, וכבר פועלת באופן נמרץ לקידום הליכי הרישוי שלהן".

בתגובה הרשמית של הרשות הבהיר ברקת כי בניגוד לטענת הדו"ח רשות שוק ההון עומדת בזמני הרישוי הנדרשים על פי דין ואינה פוגעת בזמינות השירותים של נותני השירותים הפיננסים שעל ההסדרה שלהם היא אחראית. לפי הרשות, "בחודש יוני 2019 הסתיימה תקופת מעבר בת שנתיים, בה לא חלה מגבלת זמן על קבלת החלטת הרשות בעניין מבקש רישיון. החל מיוני 2019 נכנסה לתוקף הדרישה בחוק למענה למבקש רישיון תוך 70 יום, ולאחר תגובתו מענה תוך 70 יום נוספים, אשר בה הרשות עומדת. הנה כי כן, לא חל כל עיכוב במועדים שנקבעו לפי דין. כמו כן יצוין שכ־70% מפוטנציאל התחרות בשוק פעיל כבר כעת, מכוח אישור המשך עיסוק או רישיון". עוד מבהיר ברקת ש"הרשות יצרה תשתית ארגונית התומכת בקידום פינטק וגורמים מחוללי תחרות בד בבד עם הרחקת גורמים הפועלים באופן לא חוקי או המסכנים את שלום הציבור".