"מביכה" עם "תפיסה מיושנת": ישראל לא מקדמת חקיקה בנושא משבר האקלים

מדינת ישראל לא קידמה חקיקה מפורשת ומקיפה בנושא משבר האקלים, והדבר פוגע מהותית ביכולתה להתמודד עם המשבר והשלכותיו, שצפויות להיות קיצוניות במיוחד במזרח התיכון – כך מתריע דו"ח חדש של עמותת אדם, טבע ודין.

"קיימת חובה של המדינה לאזרחים שלה, ומדינת ישראל מועלת בחובה הזו כשהיא לא מחוקקת חוק אקלים", אמרה לכלכליסט עו"ד תמי גנות-רוזנשטרייך, מנהלת מדיניות ואסטרטגיה באדם, טבע ודין. "אנחנו בדרך לאסון אקלימי, ומדינת ישראל מתעלמת מהדבר הזה: אין חקיקה, אין תקצוב, היעדים מביכים וגם בהם לא עומדים. עד שלא יהיה עיגון משפטי יהיה קשה להוציא את העגלה מהבוץ. בשביל להצליח לא מספיק לקבוע יעד. יש צורך במנגנונים מתוקצבים, תיאום בין הגופים השונים, אלו הכלים שהופכים הצהרות למציאות בשטח. חוק טוב גם מספק כיוון חשוב לשוק הפרטי, שמהווה שחקן מרכזי בתהליכים הללו ומאוד קשוב לאיתותים מהדרג המדיני. אנחנו מדשדים מאחור, לא עושים מספיק, וזו קריאה חזקה לממשלה לחוקק חוק אקלים ולשנות את המדיניות בצורה משמעותית".

הפגנה בבאר שבע למען מודעות למשבר האקלים צילום: פרופ' עדי וולפסון

הדו"ח, שיפורסם רשמית בוועידת המשפט של הארגון שתיערך ביום רביעי הבא, עוסק בהרחבה בשתי סוגיות: הראשונה, בחינה של המגמה העולמית ללחוץ על מדינות וחברות מזהמות לבצע מהלכים נרחבים במטרה להתמודד עם משבר האקלים באמצעות תביעות משפטיות שמגישים נגדן יחידים, אקטיביסטים וארגונים, מוצגת בכתבה נפרדת שהתפרסמה היום בכלכליסט; הסוגיה השנייה, והרלוונטית יותר לישראל, בוחנת איך היעדר חקיקה מתאימה פוגע ביכולתה של המדינה להתמודד עם המשבר ולהיערך כראוי להשלכותיו.

לפי הדו"ח, מתוך 36 המדינות החברות ב-OECD, ל-19 ישנם חוקי אקלים נרחבים בתוקף. אלו כוללים יעדי הפחתה מפורשים, ולעתים גם יעדים מגזריים, תוכניות הסתגלות והיערכות, מנגנונים ומענה מוסדי לנושא האקלים במדינה וכלים כלכליים (כמו מיסוי פליטות או קביעת מכסות). מטרת חלק ניכר מהחוקים היא להגיע לכלכלה מעוטת פחמן או נטולת פחמן עד 2050. חמש מדינות נוספות נמצאות בהליכי חקיקה של חוקים דומים.

מבין 12 המדינות הנותרות, שמונה חברות באיחוד האירופי וכפופות למדיניות האיחוד בנושא, שכוללת החלטות הנוגעות לאנרגיה מתחדשת, מנגנוני רישום ודיווח וקליטת פחמן. הן גם כפופות להתחייבויות האיחוד במסגרת הסכם פריס. רק ארבעה מדינות ב-OECD לא אימצו חקיקת אקלים, לא נמצאות בהליכים מתקדמים לאימוץ חקיקה כזו ולא כפופות להסדרי האיחוד האירופי שממלאים חלק ניכר מהחלל של היעדר חקיקה שכזו: ארה"ב, טורקיה, קנדה וישראל.

רחוקים אפילו מהיעדים הנמוכים הקיימים

במסגרת הסכם פריס התחייבה ישראל ליעדים שנחשבים נמוכים יחסית: הפחתה של 20% בנסועת רכב פרטי, 17% התייעלות אנרגטית ומעבר ל-17% אנרגיות מתחדשות על 2030. "יעדים אלו הינם מאד לא שאפתנים ולא עולים בקנה אחד עם המחוייבות של ישראל למאמץ הבינלאומי להפחתה", נכתב בדו"ח. "אין תוכנית לאומית משמעותית ומתוקצבת להפחתת פליטת גזי חממה, ואנחנו עדיין רחוקים מהיעדים הנמוכים מידי כשלעצמם".

גל חום בפריז צילום: רויטרס

בנוסף, היעדים שמציבה ישראל לפליטת גזי חממה ל-2030 מייצגים הפחתה בפליטה לנפש, אולם ביחד עם הגידול הצפוי באוכלוסייה הם יביאו למעשה לעלייה בפליטה הכוללת. "אי העמידה של ישראל ביעדים, כמו גם ההתפשרות על יעדים נמוכים במיוחד מלכתחילה, נובעת מהעדר אסדרה משפטית מחייבת, שתאפשר ותחייב גיבוש מדיניות אקלים נחושה, הן מבחינת הפחתת פליטת גזי חממה, והן מבחינת בניית חוסן אקלימי והיערכות להשפעות שינויי האקלים על ישראל", נכתב בדו"ח.

המצב הוא תוצאה של היעדר חקיקה מפורשת בתחום האקלים. "אין חוק אנרגיה מודרני שיכול לתמוך במעבר של משק האנרגיה למשק מופחת פחמן. אין חקיקה מערכתית שמחייבת התייחסות לנושאי סביבה במערכת קבלת החלטות (כפי שיש בארה"ב, למשל). אין חקיקה שתתמוך בהיערכות לשינויי אקלים. אין חקיקה מערכתית בנושאים שמהווים חלק בלתי נפרד מנושא האקלים (טיפול מערכתי בפסולת, חקלאות בת קיימא, תחבורה ציבורית וכו'). מעט החוקים הקיימים הם לרוב מיושנים, וגם אם תוקנו במשך השנים אין בהם מענה מספק לסוגיות הסביבתיות של המאה ה-21", נכתב.

יוצא הדופן היחיד בהקשר זה הוא חוק אוויר נקי מ-2008, שבין השאר מגדיר במפורש שכל חומר שנוכחותו באוויר עלולה לגרום לשינוי באקלים הוא חומר מזהם. הגדרה זו מאפשרת למשרד להגנת הסביבה להגביל פליטה ישירה של גזי חממה על ידי גורמים מזהמים, ואולם לפי הדו"ח עד עתה לא נעשה שימוש מערכתי בסמכות זו והחוק לא משמש כפלטפורמה לפעולה רחבה. בנוסף, בחוק מרשם פליטות סביבה (מפל"ס) מ-2012 יש התייחסות למזהמים שעלולים לפגוע באקלים.

"חוק אוויר נקי וחוק המפל"ס, היחודיים בהתייחסותם למזהמי אקלים, מספקים למשרד להגנת הסביבה כלים חשובים אך משניים לאסדרת היבטי אקלים, והם אינם מספקים תשתית נורמטיבית שתאפשר גיבוש ויישום של מדיניות אקלים שאפתנית כפי שישראל מחוייבת לעשות במישור הבינלאומי, וכנדרש על מנת שישראל לא תיוותר מאחור בעוד העולם משנה את כלכלתו ואת כללי המשחק", נכתב בדו"ח.

קרחונים נמסים בגרינלנד צילום: Lucas Jackson / Reuters

החלטות ממשלה אינן כלי מספק

את מקומם של החוקים תופסות בסוגיה זו החלטות ממשלה, שמשמשות לפי אדם, טבע ודין ככלי העיקרי לאסדרת נושא האקלים. ואולם, שימוש בהחלטות ממשלה במקום במערכת חקיקתית מסודרת סובל מבעיות מהותיות רבות. ב-2009, לדוגמה, התחייבה ישראל להפחית את פליטת גזי החממה ב-20% עד 2020, והתחייבות זו אושרה ב-2010 בהחלטת ממשלה שקבעה תוכנית עם יעדים ועקרונות בתחום. ואולם, שנתיים וחצי מאוחר יותר החליטה הממשלה לדחות את שנת היעד להשלמת ההתחייבות ל-2023, ועל הפסקת תקצוב התוכנית עד 2015. שנתיים מאוחר יותר בוטלה ההחלטה לחלוטין, ומשרדי האוצר, התשתיות והגנת הסביבה התבקשו להכין תכנין חלופית.

חודש מאוחר יותר, בספטמבר 2015, התחייבויות ישראל בהסכם פריס עוגנו בהחלטת ממשלה. באפריל 2016 התקבלה החלטה נוספת שכללה צעדים כמו גיבוש תוכנית לאומית להתייעלות אנרגטית ומתן מענקים בתחום. בספטמבר 2015 פרסם המשרד להגנת הסביבה תוכנית לאומית ליישום הסכם פריס, ואולם חלק ניכר ממנה טרם יושם. "מדו"ח המעקב השנתי לשנת 2017 (העדכני ביותר שפורסם במועד כתיבת הסקירה), ניכר כי חלק הארי של האמצעים והיעדים נמצא בתחילת ביצוע או שטרם הושלם ביצועו", נכתב בדו"ח של אדם, טבע ודין. "כן מובהר כי ללא פעולות ממשלתיות נוספות המדינה אינה צפויה לעמוד ביעד הפליטה ובשלב זה בכלל לא ברור אם התוכנית הלאומית תתוקצב כראוי בתקציב הבא".

מצב זה, אומרים מחברי הדו"ח, אינו מפתיע: "כלי מדיניות 'רכים' אינם חזקים דיים כדי לקדם מדיניות אמיצה ונחושה, לא כל שכן כאשר מדיניות זו משנה את כללי המשחק באופן שעלול לפגוע בבעלי הון ובבעלי אינטרסים חזקים במשק. בהיעדר חקיקה מחייבת, לא זו בלבד שישראל אינה מצליחה ליישם מדיניות אקלים רוחבית אפקטיבית, אלא במובנים רבים נראה שאנו הולכים בכיוון ההפוך, מצהירים על יעדים מינימליים כדי לצאת ידי חובתנו במישור הבינלאומי, ואף בהם לא עומדים. יותר מכך, בניגוד גמור להצהרות הממשלה ממשיכה לקדם במרץ חיפושי נפט, פצלי שמן וגז טבעי".

אם המצב לא ישתנה, ישראל עלולה להיפגע בהבטים רבים: החל מנזקים ישירים, כלכליים ואחרים, שיגרמו כתוצאה מזנקי משבר האקלים, ועד נזקים עקיפים שקשה להעריך כמו אובדן הסיכוי לתפוס עמדת מובילות בעולם החדשני של פיתוח פתרונות וטכנולוגיות להתמודדות עם משבר האקלים והשלכותיו.

"ללא התגייסות לאומית אמיתית של כלל משרדי הממשלה, בדגש על משרד האנרגיה, משרד התחבורה ומינהל התכנון, וללא חקיקה רחבה שתהווה בסיס נורמטיבי מחייב – ישראל לא תיישר קו עם העולם, לא תגן על האינטרסים שלה ותמצא את עצמה הרחק מאחור בעולם של כלכלה משתנה ומתקדמת", מזהירים מחברי הדו"ח. "על ממשלת ישראל לעבור שינוי תפיסתי עמוק, להפסיק לראות בנושא האקלים נושא שולי שנמצא באחריות של המשרד להגנת הסביבה ותו לא. יש להגדיר את הפחתת פליטת גזי החממה, היערכות לשינויי אקלים ובניית חוסן אקלימי כיעד אסטרטגי לאומי מהמדרגה הראשונה, ולתרגם תפיסה זו למדיניות, לחקיקה, לתקציב ובעיקר – ליישום בשטח. יש לאמץ חוק אקלים מתקדם למדינת ישראל".