גם ממשלת מעבר יכולה לעצור את כדור השלג של הגירעון

הגירעון בתקציב המדינה ממשיך לשבור שיאים: ביוני 2019 טיפס הגירעון ל־3.9% מהתמ"ג שהם יותר מ־54 מיליארד שקל לעומת יעד התקרה המותרת של הגירעון של כ־40.2 מיליארד שקל. כלומר חריגה של 14.2 מיליארד שקל מהיעד שקבעה הממשלה. זאת ועוד, לפי דו״ח של הכלכלנית הראשית באוצר שירה גרינברג, החריגה מתקרת הגירעון תזנק בשנה הבאה, 2020, לכ־22.6 מיליארד שקל. זה הסכום שיהיה צורך לקצץ מהתקציב או להביא מהגדלת הכנסות כדי לשמור על היעד שנקבע.

הגירעון ב־2019 הוא הגבוה ביותר שנרשם מאז שנת 2000. הוא אף גבוה יותר משתי תקופות שבהן שבר שיאים בעבר במחצית הראשונה של השנה: 2009 ו־2003. מדובר בתקופות בהן המשק הישראלי נקלע למיתון או רק החל להתאושש ממנו. כעת המשק בהאטה אבל רחוק ממיתון ואף נהנה בשנים האחרונות מצמיחה גבוהה ובעיקר מזינוק חד בהכנסות המדינה ממסים. הנתון הזה הופך את הגירעון האסטרונומי של ישראל לאירוע עוד יותר חסר תקדים במהותו.

שר האוצר משה כחלון, מנכ"ל משרדו שי באב"ד והחשב הכללי רוני חזקיהו צילום: אוראל כהן, עמית שעל,עמית שאבי

הקיצוץ האחרון לא נועד להקטין את הגירעון

המינוס הזה בתקציב הממשלתי הוא רחוק מאוד מלהיות מושג תיאורטי. המשמעות המעשית שלו היא שכל משק בית בישראל קיבל בממוצע שירותים ממשלתיים עודפים בסך 21,407 שקל (סך הגירעון חלקי 2.541 מיליון משקי הבית הקיימים). ההנחה הסבירה היא כי הממשלה הבאה לא תרצה לחסל את הגירעון כולו אך לבטח להחזיר אותו לפסי שפיות ולכן היא תצטרך לצמצם את אותם 14.2 מיליארד שקל ב־2019 שיגיעו לכ־22.6 מיליארד שקל ב־2020 לפי נתונים רשמיים של משרד האוצר.

המשמעות המאוד מעשית היא כי כל משק בית יצטרך לתרום למשימה הלאומית כ־8,893 שקל בשנה בצורה של מסים או של ויתור על שירותים ממשלתיים (מדובר על 741 שקל לחודש), וסביר להניח שגם וגם. אחרת, אותם אלפי שקלים ישולמו על ידי ילדינו, ועם ריבית דריבית. רק לסבר את האוזן: החזרי הריבית שהממשלה נאלצה לשלם כדי לשרת את אותו חוב במחצית הראשונה של 2019 הגיעו ליותר מ־16 מיליארד שקל. כלומר, הממשלה הוציאה 16 מיליארד שקל עבור תשלום חובות שלא יועדו לבניית כיתות לימוד, כבישים, תחבורה ציבורית או קיצור תורים במערכת הבריאות.

אחת הטענות הנפוצות ביותר של מנכ"ל האוצר שי באב"ד היא כי הפעולות שהתבצעו לפני שבועיים היו היחידות שהיועץ המשפטי לממשלה אישר, וכעת אין אפשרות לפעולות נוספות. המציאות שונה — ישנן פעולות נוספות שניתנות לביצוע כבר כעת.

שר האוצר רשאי, למשל, להעלות מע"מ ב־1% ובכך להצמיח במיידית את ההכנסות ממסים בכ־5 מיליארד שקל. אין מניעה משפטית לבצע מהלך כזה, בניגוד למהלכים שאכן מצריכים שינוי חקיקה ראשית והם הרבה יותר בעייתיים בתקופה של ממשלת מעבר. צעד כזה לא הועלה לבחינת היועמ"ש.

יתרה מזו, אין מניעה משפטית לדרוש קיצוצים כבר עכשיו כדי להקטין את הגירעון בדיוק כפי שעשתה הממשלה לפני שבועיים. אלא שאז, הקיצוץ בסך 1.15 מיליארד שקל לא נועד להקטנת הגירעון אלא למניעת הגדלתו והוא יממן את המשך סבסוד הצהרונים והקמת המכשול בגבול עם עזה.

צעדים מעשיים לצמצום הוצאות ללא הטלת מסים

בשלב הבא ניתן לפעול אחרת מיד לאחר הבחירות — עוד לפני גיבוש התקציב הבא, ואף טרם הקמת ממשלה, בפרק המשא ומתן הקואליציוני.

ראשית, ניתן להחליט על ויתור או על צמצום דרסטי של ההכספים הקואליציוניים של המפלגות השונות, שבסיבוב הקודם הציגו דרישות כספיות מרחיקות לכת ודרישות פוליטיות נוספות (ישיבות, התנחלויות, גרעינים תורניים, עולים וכיו״ב), ובכך לחסוך לקופת המדינה לפחות 10 מיליארד שקל. נתניהו שילם לשותפיו הקואליציוניים ב־2015 10 מיליארד שקל. עלות הדרישות הקואליציונית במו"מ שניהל נתניהו באפריל ובמאי ושלא צלח בסוף, זינקה ל־20 מיליארד שקל. אם כל שותף קואליציוני עתידי יפגין ריסון ויוותר על תוספות בכלל וכאלה מגזריות בפרט, מצב הקופה ישתפר.

שנית, יש לצמצם את מספר השרים ומשרדי הממשלה ולהביא בכך לחיסכון של כמיליארד שקל. כל משרד כזה נושא עלויות תקציביות שיוצאות מקופת המדינה בין היתר לאיוש תפקידי מנכ"ל, סמנכ"לים, פקידות מקצועית ועוד. לפי שעה לא רק שהחלטת הממשלה מלפני שנה וחצי אינה מיושמת - במו"מ הקואליציוני האחרון הציע הליכוד לפצל משרדים נוספים ובכך להגדיל עוד יותר את מספר המשרדים הכולל.

שלישית, הימנעות משינוי החוק שמגביל את מספר השרים ל־18 (לא כולל רה"מ) ואת מספר סגני השרים ל־4. המהלך הראשון שקידם נתניהו בכנסת ה־22 קצרת המועד טרם פיזורה, היה דווקא ביטול מגבלת השרים. אלמלא הקדמת הבחירות התכוון נתניהו להקים ממשלה שתורכב מ־26 שרים ולפחות 8—9 סגני שרים. עלות לשכת שר עומדת על כ־4.5־6.5 מיליון שקל בשנה, ועלותה של לשכת סגן שר נאמדת בכ־2־3 מיליון שקל. מעבר לכך, כל שר מקבל בדרך כלל תקציב של עשרות על מאות מיליוני שקלים לצורכי משרדו — הבלתי נחוץ, לעתים, מלכתחילה. בהקשר הזה, מומלץ גם לבטל את החלטת הממשלה המכהנת למנות משנים למנכ"ל במשרדי ממשלה כמשרות אמון. מדובר במשרות פוליטיות יקרות ומיותרות, לעתים, שגם תורמות להעמקת הבירוקרטיה. אי הגדלת מספר השרים וצמצום סגני השרים תוכל לחסוך כ־64 מיליון שקל בשנה שהם כ־256 מיליון שקל בקדנציה של 4 שנים.

רביעית, הימנעות מחקיקת החוק הנורבגי לאחר הבחירות הקרובות תחסוך כחצי מיליארד שקל לקופת המדינה. נתניהו כבר חתם על הסכם עם יו"ר כולנו שר האוצר משה כחלון לתמיכה ב"חוק הנורבגי המרובע" - שלפיו 4 שרים יתפטרו מהכנסת ובמקומם יושבעו לכנסת ארבעת הבאים בתור ברשימה הרלבנטית. בממשלה שוקלים לחוקק בנוסף "חוק נורבגי גדול", שיביא להתפטרותם מהכנסת של כלל השרים וסגניהם. במקומם יושבעו כ־30־35 ח"כים חדשים. מכיוון שעלותה השנתית של לשכת ח"כ היא 1 מיליון שקל, מדובר בתוספת עלות שנתית לכנסת של 35 מיליון שקל, או 140 מיליון שקל לקדנציה. יש להוסיף עלות של כ־140 מיליון שקל להקמת מבנה חדש בכנסת שיאכלס את הח"כים החדשים.

חמישית, סעיף נוסף ברוח הידוק החגורה: יש להקפיא את הקמת בית רה"מ ומשרד רה"מ. ממשלת נתניהו השלישית בהתנגדותו של שר האוצר דאז, יאיר לפיד, הקצתה כ־850 מיליון שקל להקמת משרד ומעון חדש לרה"מ ורכישת מטוס לרה"מ ולנשיא. המטוס כבר נחת בישראל, עבר שיפוצים ועתיד להיכנס לשירות בעוד כחצי שנה. עלותו עד כה נאמדת בכ־580 מיליון שקל (כפי שנחשף ב"כלכליסט", מתוך מסגרת תקציבית של 729 מיליון שקל שאושרה על ידי הקבינט). העבודה על המטוס עדיין לא הסתיימה כך שלא ניתן לדעת מה תהיה העלות הסופית. עבודות התכנון להקמת המעון הרשמי החדש ומשרד רה"מ בעיצומן. אותן עדיין ניתן להקפיא. מכירת המטוס והקפאת העבודות להקמת משרד ומעון רשמי חדש לרה"מ יחסכו לקופת המדינה כ־1.3 מיליארד שקל.

אפשרות נוספת, שישית במספר, בזמן שהציבור עתיד לספוג גזירות תקציביות קשות לאחר הבחירות, מן הראוי שהשרים וחברי הכנסת יקפיאו את עדכון שכרם השנתי בשיעור של כ־3%. אמנם מדובר ב"כסף קטן" לקופה הציבורית אבל יש משמעות לנראות ולדוגמה האישית של נבחרי הציבור.

שפיכת כספים בלתי מרוסנת של ממשלת כחלון נתניהו

כפי שמציינים כלל הדו"חות והכלכלנים, זו תקופה ארוכה שהגירעון הממשלתי של ישראל איננו תוצאה של אירועים חד־פעמיים או חיצוניים (אם כי ההאטה הקיימת, כאמור, משפיעה) אלא הוא מבני: הפער בין ההוצאות הקבועות של הממשלה ביחס לתוצר (29% מהתמ"ג) לעומת ההכנסות הקבועות של הממשלה (כ־25% תמ"ג) מגיע לכ־4% תמ"ג שהם כ־53 מיליארד שקל. "גידול משמעותי זה התפתח על רקע הגירעון המבני שנוצר בשנים האחרונות, בגלל הפחתות המסים והגידול בהוצאה האזרחית", מסבירים כלכלני בנק ישראל בדו"ח היציבות האחרון שהתפרסם בשבוע שעבר וחושפים איך כחלון ואנשיו הצליחו להסתיר זאת מהציבור: "התפתחות זו היתה סמויה בשל ההכנסות החד־פעמיות המשמעותיות שהיו בשנים 2015־2017", הם כותבים. כלומר, כחלון בנה על אקזיטים ועל מבצעים מיוחדים שלא הגיעו או נגמרו.

סך ההוצאות של הממשלה במחצית הראשונה של 2019 (ינואר־יוני) זינקו ב־16 מיליארד שקל (יותר מ־9%) כאשר סך ההוצאות של משרדי הממשלה מתחילת שנת 2019 גדלו ב־10.4% לעומת התקופה המקבילה אשתקד וההוצאות של המשרדים האזרחיים זינקו ב־13% (לעומת עלייה מתוכננת של 6%, שיעור מכובד כשלעצמו). מנגד, הוצאות מערכת הביטחון עלו ב־1.7% בלבד בהתאם לתכנון. בתוך המשרדים האזרחיים, בולט במיוחד הזינוק החד — והלא מתוכנן של תקציב המשרדים המינהליים כמו המשפטים והפנים - (עלייה של 13% לעומת 4%) ושל המשרדים הכלכליים (עלייה של 23% לעומת תכנון להפחתת אותם תקציבים בכ־3%).

נתונים אלו מראים על הזנקה בשיעורים בלתי רגילים בתקציבים ועל שפיכת כספים בלתי מרוסנת של ממשלת כחלון־נתניהו. בשבוע שעבר פרסם החשב הכללי רוני חזקיהו את הדו"חות הכספיים של הממשלה ושם מוצגים כמה מהיעדים של אותם מיליארדים: כ־7 מיליארד שקל לתוכנית מחיר למשתכן ועוד 10 מיליארד שקל תוספת שכר לעובדי הציבור שיצטרך לשפוט האם מצב שוק הנדל"ן והשירותים הציבוריים שהוא קיבל מאז 2015 הצדיקו את הכספים. אותו חזקיהו הגיע לאוצר כדי לבצע תוכנית גרנדיוזית של תשתיות לאומיות בכל התחומים - תחבורה, אנרגיה, מים - בשת"פ עם המגזר הפרטי בסך 25 מיליארד שקל כדי להגדיל את הפריון. לפי הדו"ח שלו, הפרויקטים האלו גדלו ב־2 מיליארד שקל.

הנתון המעניין בדו"ח הגירעון האחרון הוא סביב התכנון התקציבי ושיעורי הביצועים בפועל: לפי החשב הכללי, ביצוע התקציב בינואר 2019 היה גבוה ב־25%(!) לעומת ינואר 2018. זו חריגה שאין לה אח ורע.