מי מפחד מ-MMT?
אם הממשלה יכולה להדפיס כסף, האם היא באמת חייבת להעלות מסים או לגייס חוב כדי הגדיל את ההוצאות? אם למדינה יש מונופול על ייצור הכסף, למה היא בכלל צריכה הכנסות ממקור חיצוני? זה סוג השאלות שמעלים כלכלני ה־MMT, או התיאוריה המוניטרית המודרנית, ויש מי שמקשיב. מתיאוריית שוליים, MMT הפכה בחודשים האחרונים לנושא לדיון סוער, מוושינגטון ועד דאבוס, ובכירי הכלכלנים מזהירים שמדובר במתכון לאסון ולאינפלציה משתוללת. "כלכליסט" עושה סדר בוויכוח הלוהט של עולם הכלכלה
18:3902.05.19
רוח בלהות מרחפת מעל כלכלת ארה"ב – רוח הבלהות של "תיאוריה מוניטרית מודרנית", או בשמה המקוצר MMT. מה שנחשב עד לא מזמן כרעיון משונה של קבוצת כלכלנים איזוטרית תופס בחודשים האחרונים יותר ויותר כותרות, ומעורר תגובות חריפות מצד כלכלנים "מסורתיים" יותר, שאליהם מצטרפים קברניטי הכלכלה, מומחים פיננסיים ומשקיעים נודעים מוול סטריט. כולם מתריעים כי התיאוריה עלולה לדרדר את כלכלת ארה"ב לתהום.
הכלכלן זוכה הנובל פול קרוגמן, למשל, הכריז כי הטענות של MMT "בלתי ניתנות להגנה"; לארי סאמרס, שר אוצר בממשל קלינטון ויועץ כלכלי לנשיא אובמה, התריע כי התיאוריה היא לא יותר מ"כלכלת וודו"; ואילו פרופ' קנת רוגוף, לשעבר הכלכלן הראשי של קרן המטבע הבינלאומית, כינה את MMT "שטות מוניטרית מודרנית". לפי יו"ר הפדרל רזרב ג'רום פאוול, "הרעיונות של MMT פשוט לא נכונים", בעוד המשקיע האגדי וורן באפט טרח להבהיר כי הוא "אינו אוהד" של התיאוריה. לפי ג'פרי גאנדלך, "מלך האג"ח של וול סטריט", התיאוריה נועדה להצדיק תוכניות סוציאליסטיות, ואילו לארי פינק, מנכ"ל ענקית ההשקעות בלאקרוק, פשוט קבע כי "MMT זה זבל".
המבקרים לא רק מטיחים ב־MMT שמות גנאי, אלא מזהירים שאימוץ של התיאוריה יוביל להדפסת כסף חסרת רסן, ולאינפלציה משתוללת. אבל קבוצת הכלכלנים שפיתחו את התיאוריה השנויה במחלוקת טוענת כי שלל המבקרים פשוט אינם מבינים איך המערכת המוניטרית המודרנית עובדת בפועל. פרופ' לארי רנדל ווריי, מהכלכלנים הבולטים בקבוצה, סבור כי כלכלנים מהזרם המרכזי כלל לא טרחו לקרוא מאמרים והסברים על MMT. "כנראה שזה יותר מדי טרחה עבורם", התלונן ווריי. "הם מעדיפים להמציא מיני טענות מופרכות למדי ואז לקרוע אותן לגזרים". ואילו פרופ׳ ביל מיטשל, כלכלן מאוסטרליה שגם הוא בין מקדמי התיאוריה, סבור כי "כלכלני 'מיינסטרים' מרגישים שמדובר באיום על ההגמוניה שלהם".
התיאוריה המוניטרית המודרנית קיימת עוד משנות התשעים, אך כל עוד העיסוק בה היה מוגבל לקבוצת כלכלנים "אאוטסיידרים", כאלה שאינם זוכים לחשיפה רבה בתקשורת, היא לא משכה יותר מדי תשומת לב. המצב החל להשתנות עם נסיקתו של ברני סנדרס, שהתמודד מול הילארי קלינטון על מועמדות המפלגה הדמוקרטית לנשיאות. סנדרס מינה את פרופ' סטפני קלטון – מהכלכלניות הבולטות בקבוצה – כיועצת בקמפיין 2016, והפופולריות שלו סיפקה חשיפה לרעיונות כלכלני ה־MMT. התחזקות האגף הפרוגרסיבי במפלגה הדמוקרטית הדליקה את נורות האזהרה. וכשחברת הקונגרס הטרייה אלכסנדריה אוקסיו־קורטז - כוכב עולה בשמי המפלגה - טענה בתחילת השנה כי MMT חייבת להיות "חלק משיחה רחבה יותר" שהציבור האמריקאי צריך לקיים על התקציב, הגירעון, והחוב הציבורי, התיאוריה נהפכה לסכנה ברורה ומיידית.
תדפיס לי מאה דולר בבקשה
MMT היא תיאוריה מאקרו־כלכלית רחבה ומסועפת, שנקודת המוצא שלה היא בטענה בסיסית: מדינה עם מטבע לאומי נהנית מדרגה גבוהה של "ריבונות מוניטרית". המדינה היא שקובעת מה המטבע הרשמי: "דולר", "שקל" וכו'. היא מחזיקה במונופול על הנפקת הכסף הנקוב במטבע הלאומי, ויכולה לקבוע כי גביית המסים תתבצע במטבע זה בלבד. למעשה, במשך רוב ההיסטוריה המתועדת, השימוש בכסף תמיד היה קשור באופן הדוק לשלטון מרכזי כלשהו (כלכלני ה־MMT אינם הראשונים שטוענים כך: הכלכלן הידוע ג'ון מיינארד קיינס כתב דברים דומים לפני 90 שנה).
אבל אם לאורך רוב ההיסטוריה הכסף שהנפיק השלטון המרכזי היה מבוסס על מתכות כמו כסף וזהב, הרי שבאמצע המאה ה־20 המצב השתנה מהותית. ב־1944 נחתמו הסכמי ברטון וודס, שקיבעו את ערך המטבע של כל מדינה לדולר האמריקאי, שרק ערכו הוצמד לשווי הזהב. ב־1971 ביטל הנשיא ריצ'רד ניקסון את האפשרות להמיר דולרים לזהב, מהלך שהביא לקריסת הסכמי ברטון וודס. כיום מרבית המטבעות בעולם הם "כסף פיאט" (fiat money), שערכו נובע מחוקי המדינה, שמכירה בו כאמצעי תשלום רשמי. במקום שערי החליפין הקבועים של ברטון וודס, מטבעות לאומיים נסחרים כיום לפי שער "צף" שעולה ויורד לפי ההיצע והביקוש בשוק. כיוון שהמטבעות עצמם אינם מבוססים על זהב או כל סחורה אחרת, היכולת של המדינה "לייצר" כסף חדש היא בלתי מוגבלת, לפחות מבחינה טכנית.
עד כאן אין ויכוח משמעותי בין MMT לגישה הכלכלית הסטנדרטית. חילוקי הדעות מתגלים כשמתחילים לשאול שאלות בנוגע למשמעות העובדה שהמערכת המוניטרית המבוססת על כסף פיאט. אם הממשלה יכולה ליצור כסף "יש מאין", מדוע אנו שומעים תמיד שכדי להגדיל את ההוצאות הממשלה חייבת להעלות מסים או להנפיק אג"ח? אם למדינה יש מונופול על ייצור הכסף בכלכלה, למה היא בכלל צריכה הכנסות ממקור חיצוני?
התשובה, לפי כלכלני MMT, היא שהמדינה באמת לא צריכה לגבות מסים כדי לממן את ההוצאה. ההפך הוא הנכון: כיוון שהמדינה מחזיקה במונופול על הנפקת הכסף הרשמי, היא חייבת קודם להוציא את הכסף כדי שתוכל לגבות אותו כמס. אחרי הכל, מאיפה יהיו בידינו שקלים כדי לשלם מסים אם המדינה לא הוציאה את הכסף קודם? מבחינה לוגית, מסבירים כלכלני MMT, הממשלה חייבת להוציא קודם את הכסף לפני שהיא יכולה לגבות אותו בחזרה.
לשיטת כלכלני ה־MMT, מסים חשובים לא כמקור מימון להוצאות הציבוריות, אלא כאמצעי ליצירת ביקוש לכסף שהמדינה מנפיקה. כיוון שתשלומי המס מתבצעים במטבע הלאומי, משקי בית ועסקים זקוקים לכסף שהמדינה מנפיקה כדי לשלם אותו כמס בחזרה למדינה. כל אחד יכול ליצור כסף, הסביר פעם הכלכלן היימן מינסקי. הבעיה העיקרית היא לגרום לאנשים אחרים לקבל אותו כאמצעי תשלום. אם כל העסקים בישראל היו מוכנים לקבל כתשלום פיסת נייר עם חתימה של בר רפאלי, גם ניירות אלה היו יכולים לשמש ככסף. במקרה של המדינה, גביית המסים במטבע הלאומי יוצרת ביקוש קשיח למטבע הלאומי כאמצעי תשלום. כולנו צריכים לשלם מסים בשלב זה או אחר.
מלבד יצירת ביקוש לכסף הרשמי, החשיבות העיקרית של מסים והנפקות אג"ח היא כאמצעי לוויסות כמות הכסף בכלכלה. הממשלה, כאמור, לא זקוקה למקורות מימון חיצוניים. במקום זאת, התפקיד המרכזי של גביית מסים והנפקת אג"ח הוא לשמש כשסתום שמאפשר לממשלה "לנקז" כסף מהכלכלה כדי למנוע עליות מחירים חדות.
די כבר עם התקציב המשפחתי
את הוויכוח הסוער סביב MMT אפשר להבין דרך האתגר שמציבה התיאוריה למושגים כמו "אחריות פיסקאלית" ו"משמעת תקציבית", והביקורת הנוקבת שלה על ההקבלה הנפוצה בין ניהול הכלכלה הלאומית לניהול משק בית. זו הקבלה שפוליטיקאים נוהגים להשתמש בה על מנת להסביר את ההכרח שבקיצוצים ובריסון. אבל משק בית, מסבירים כלכלני MMT, ניצב מול מגבלה תקציבית ממשית, וחייב להגדיל את ההכנסות כדי שיוכל להגדיל את ההוצאות. אם ינהג אחרת, יגיע לפשיטת רגל. מדינה ששולטת על המטבע שלה ויכולה ליצור כסף, להבדיל, לא ניצבת בפני שום מגבלה תקציבית מעבר למגבלות שהיא מחליטה להטיל על עצמה. היא תמיד תוכל להחזיר את החוב הנקוב במטבע הלאומי.
זו גם נקודת החיבור בין MMT לנבחרי ציבור פרוגרסיביים כמו סנדרס, אוקסיו־קורטז ואליזבת' וורן, שמנסים לקדם תוכניות חברתיות שאפתניות. סנדרס הגיש ב־2017 הצעת חוק לביטוח בריאות ממלכתי לכלל האוכלוסייה בארה"ב; אוקסיו־קורטז מנסה לקדם "ניו־דיל ירוק", תוכנית מרחיקת לכת להתמודדות עם משבר האקלים והפחתת אי־השוויון; ואילו וורן מציעה לספק השכלה גבוהה בחינם. העלות הכוללת של התוכניות מוערכת בעשרות טריליוני דולרים, ורבים תוהים כיצד המדינה תצליח לממן הוצאות עתק אלה.
אך עבור כלכלני MMT, השאלה "מאיפה הכסף" כלל אינה רלבנטית. עצם ההוצאה הממשלתית מזרימה כסף חדש לשוק, בדיוק כמו שגביית מסים או הנפקת אג"ח מוציאות ממנו כסף. קלטון מצביעה לדוגמה על תקציב של 700 מיליארד דולר להצטיידות צבאית, שאושר בסנאט בשלהי 2017. "מבלי להגדיל את ההכנסות ולו בסנט אחד, הסנאט אישר תוספת שנתית של עשרות מיליארדי דולרים לתקציב ההגנה – יותר מהסכום הנדרש למימון שכר הלימוד באוניברסיטות והקולג'ים הציבוריים", טוענת קלטון. "מאיפה הממשלה השיגה את הכסף למימון? היא פשוט יצרה אותו על ידי אישור ההוצאה".
בנקודה הזו בדיון מתערבים כלכלנים "מסורתיים" יותר, שמסבירים כי בעצם מדובר על "הדפסת כסף" בקנה מידה עצום, שצפויה להוביל להיפר־אינפלציה. אית'ן האריס, ראש מחלקת המחקר הגלובלי בבנק אוף אמריקה, טען כי התיאוריה היא "מתכון לאינפלציה בלתי נשלטת", ולארי סאמרס התריע מפני מצב שבו אנשים מזמינים בבר שני משקאות בו־זמנית, "כדי להימנע מעליית המחירים של השעה הקרובה". כלכלנים נוספים מזהירים כי מדיניות מבוססת MMT תביא את ארה"ב למצבן של ונצואלה או זימבבואה, שבחודשים האחרונים רשמה אינפלציה של עשרות אחוזים.
חברת הקונגרס אלכסנדריה אוקסיו־קורטז: "MMT צריכה להיות חלק מדיון ציבורי רחב יותר" צילום: youtube - 60 Minutes כלכלני MMT מסרבים להתרגש. הם מסבירים כי ייתכן שהגדלת ההוצאות תביא לאינפלציה וייתכן שלא – וזה בדיוק מה שצריך לבדוק. השאלה החשובה אינה "מאיפה יגיע הכסף", אלא מה תהיה ההשפעה של הגדלת ההוצאות, וזאת אינה שאלה לדיון תיאורטי, כיוון שהתשובה תלויה ברמת התעסוקה במשק, שיעור הניצול של המשאבים הקיימים והמאפיינים הספציפיים של הכלכלה הלאומית. אלא שלטענתם השאלות האלה לא עולות בדיונים על הגדלת הוצאות הממשלה, בגלל הדגש המוגזם על "אחריות פיסקאלית". הם טוענים שאחריות תקציבית אמיתית אינה מתבטאת בתקציב מאוזן, אלא בתקציב שיסייע בהשגת תוצאות כמו תעסוקה מלאה או הפחתת אי־השוויון. כלכלנים "מסורתיים" יותר סבורים שהדרך הטובה ביותר להשגת התוצאות האלה היא שמירה על איזון תקציבי.
תוכניות ההקלה הכמותיות (QE) של הפדרל ריזרב (הפד), שהזרים אחרי 2008 טריליוני דולרים לכלכלת ארה"ב, מספקות חיזוק לטענות תומכי ה־MMT. לפי הגישה המקובלת, ההקלה הכמותית היתה אמורה להוביל לעליית מחירים משמעותית, וב־2009 לא מעט כלכלנים אכן הזהירו כי היא תסתיים באינפלציה משתוללת. מנגד, כלכלן ה־MMT ביל מיטשל טען כי דאגות אלה נובעות מחוסר הבנה של המערכת המוניטרית, והעריך כי הזרמת הכסף של בנקים מרכזיים לא תוביל לאינפלציה משמעותית, כיוון שהבנקים המסחריים לא ימהרו להלוות את הכסף הלאה. האינפלציה הנמוכה בעשור החולף מראה שהצדק היה עם מיטשל. כך סיפק הפדרל רזרב רוח גבית ל־MMT, מה שלא נעלם מעיניהם של מבקרי התיאוריה: רוגוף, למשל, הטיל על הפד אחריות חלקית לתשומת הלב שמקבלת MMT, ואילו המומחה הפיננסי ג'יימס ביאנקו הסביר כי הפד "הניח את הקרקע" לעליית התיאוריה, וטען כי MMT ו־QE הם למעשה אח ואחות.
הבנק המרכזי של האליטה
מחלוקת משמעותית יותר עם הכלכלנים המסורתיים קשורה לנכונות כלכלני ה־MMT לערער על אחד מקודשי הקודשים של השיטה הכלכלית במערב: עצמאות הבנק המרכזי. לפי חלוקת העבודה המקובלת כיום, משרד האוצר אמור להתמקד בניהול הגירעון ורמת החוב, בעוד הבנק המרכזי אמור להתמקד בעיקר ברמת המחירים, שיעור התעסוקה ויציבות כלכלית. במילים אחרות, הראשון אחראי על מדיניות תקציבית (או "פיסקאלית"), הנוגעת להוצאות והכנסות הממשלה, והשני על מדיניות מוניטרית, העוסקת בכמות הכסף והריבית במשק.
בשנות השמונים החלו מדינות לאשר חוקים שנועדו לשמור על "עצמאות" הבנק המרכזי מהמערכת הפוליטית. תוכנית הייצוב שהונהגה בישראל ב־1985 כללה למשל סעיף שאסר על בנק ישראל להדפיס כסף למימון הוצאות הממשלה. חוק בנק ישראל מ־2010 מציין במפורש כי "הבנק יהיה עצמאי בבחירת פעולותיו ובהפעלת סמכויותיו". מהצד השני קיימים כללים שנועדו לאכיפת "משמעת תקציבית" על הממשלה. בישראל קיימים כיום שני כללים עיקריים: כלל יעד הגירעון שאושר ב־1992, וכלל ההוצאה מ־2004, ומגביל את הגידול השנתי בתקציב ללא קשר לרמת ההכנסות.
אבל כלכלני MMT מתייחסים לעצמאות הבנקים המרכזיים בעירבון מוגבל. הם מזכירים שאותה "עצמאות" נובעת מהחלטת הממשלה או המחוקקים, שיכולים באותה מידה לחייב את הבנק המרכזי לציית להנחיות הדרג הפוליטי. והם גם אינם מקבלים את הטענה שלבנק המרכזי יש נקודת מבט מקצועית־אובייקטיבית על המשק, שאינה מושפעת משיקולים פוליטיים. לפי ווריי, למשל, בוועדת השווקים הפתוחים של הפד, המחליטה על הריבית, יש "הטיה חזקה" לתעדוף האינטרסים של העסקים על פני האינטרסים של העובדים. "זה לא שיש כאן קונספירציה ענקית", מסביר ווריי, "אלא שטווח הדעות המיוצג בוועדה משקף בעיקר את העמדות של האליטה האמריקאית. כמה נציגי עובדים יושבים בוועדות האלה?"
ואילו השימוש בכללים תקציביים, לפי כלכלני MMT, נועד לשחזר באופן מלאכותי את המגבלות הפיזיות שהגבילו את יכולת המדינה ליצור כסף בתקופה שקדמה לקריסת הסדרי ברטון וודס. אחרי הכל, אם הממשלה היתה עומדת בפני מגבלות תקציב אובייקטיביות, ולא מסוגלת להדפיס כסף ללא הגבלה, לא היה צורך לחוקק מגבלות כאלה. לפי מיטשל, ״הכללים האלה מונעים מהממשלה לנצל את מלוא האפשרויות הקיימות במשטר מוניטרי עם כסף פיאט".
חזית הכלכלנים העצבניים
גל הביקורות נגד MMT משקף קונצנזוס נדיר בין כלכלנים שנמצאים לעתים קרובות משני צדי המתרס. קרוגמן ורוגוף, למשל, החליפו בשנים האחרונות מהלומות בעקבות מחקר של רוגוף ופרופ׳ כרמן ריינהרט על הקשר בין צמיחה כלכלית לחוב ציבורי. קרוגמן תקף את המחקר – שלדעתו סיפק הצדקה לצעדי צנע כלכלי - ורמז כי רוגוף וריינהרט מפגינים "חוסר יושר אינטלקטואלי"; רוגוף וריינהרט השיבו שקרוגמן מתנהג באופן "חסר תרבות". ג'ון קוקרן מאוניברסיטת שיקגו היה אחד המבקרים החריפים ביותר של המדיניות הכלכלית של אובמה, שאותה לארי סאמרס סייע לעצב, ואילו אלברטו אלסינה מהרווארד טען כי קרוגמן מחזיק בעמדות "קיצוניות". אך בכל הנוגע ל־MMT כל אלה רואים עין בעין: מדובר
במתכון לאסון.
כלכלני MMT טוענים מנגד שהמבקרים מציגים את התיאוריה באופן מעוות כיוון שאינם יכולים להתמודד איתה עניינית. רוגוף, למשל, הסביר כי ב־MMT אין שום חשיבות לגירעון הממשלתי, ואילו סאמרס טען שלפי התיאוריה הממשלה יכולה להגדיל את ההוצאות עד אינסוף, ללא השפעה על הכלכלה. בית הספר למינהל עסקים באוניברסיטת שיקגו ערך סקר שבו התבקשו כלכלנים לדרג את מידת הסכמתם עם שתי טענות מרכזיות לכאורה של MMT: שמדינה עם מטבע לאומי לא צריכה לחשוש לגבי הגירעון או רמת החוב, ושניתן להגדיל את ההוצאה הציבורית ללא מגבלה באמצעות יצירת כסף. אבל בניגוד לאופן שבו התיאוריה מוצגת, כלכלני MMT מתעקשים כי לגירעון ולחוב יש משמעות כלכלית, אך היא שונה מהמשמעות שמייחסת להם הגישה המקובלת, וכי קיימת מגבלה על הוצאות הממשלה, אך היא קשורה באינפלציה ולא בצורך לשמור על תקציב מאוזן.
הוויכוח סביב MMT צפוי ללוות את הפריימריז במפלגה הדמוקרטית, שבהם מתמודדים בין היתר וורן וסנדרס, שבמידה רבה מושכים את שאר המועמדים שמאלה. בהתאם לתוצאות הבחירות המקדימות (במיוחד בתרחיש שבו סאנדרס יזכה במועמדות), ייתכן אפילו ש־MMT תשחק תפקיד משמעותי גם בבחירות לנשיאות ב־2020. כלכלני MMT מתכוננים לתרחיש מעין זה, ועובדים בימים אלה על תוכניות מפורטות שיסבירו כיצד ניתן ליישם תוכניות כמו ביטוח בריאות ממלכתי או השכלה גבוהה בחינם תוך כדי שמירה על אינפלציה נמוכה ויציבות כלכלית.
למרות החזית האחידה שמפגינים כרגע כלכלנים "מסורתיים", תרחיש בו ינצח מועמד פרוגרסיבי בבחירות עשוי להשפיע בסופו של דבר גם על הזרם המרכזי בכלכלה. ההיסטוריה של המחשבה הכלכלית מראה שהגישה הדומיננטית בתחום נוטה להתחלף בסמיכות לשינויים פוליטיים דרמטיים. הרעיונות התקציביים של קיינס נכנסו לקונצנזוס על רקע השפל הגדול וה"ניו דיל" של הנשיא רוזוולט, בעוד המוניטריזם של מילטון פרידמן רכב לפסגה על גלי השמרנות החדשה שהביאה את רונלד רייגן לבית הלבן ואת מרגרט תאצ'ר לרחוב דאונינג 10. כעת נותר לראות אם סנדרס או וורן יבצעו שירות דומה עבור כלכלני MMT.
