על רגולטור שנפל בשבי ועדה

דו"ח ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים פורסם לציבור. הדו"ח כולל ממצאים, מסקנות והמלצות בעלי ערך. כל מבוקר חייב לכופף את ראשו בפני הדו"ח, ללמוד אותו ולתקן את כל הנדרש.

הכנסת קבעה לוועדה שני תפקידים עיקריים: הראשון – לחקור את התנהלות הבנקים והגופים המוסדיים בעניין הקצאת אשראי ללווים עסקיים גדולים משנת 2003; השני – לחקור את התנהלות גופי הפיקוח והאכיפה ביחס להקצאות האשראי האמורות. בעקבות סוגיית החסיון, הסודיות הבנקאית והגנת הפרטיות נאלצה הוועדה להתמקד בחקירת התנהלות גופי הפיקוח והאכיפה ולא בבנקים ובמוסדות הפיננסיים. זעמה של הוועדה, יצא במיוחד על הפיקוח על הבנקים, שגיבה את עמדת הבנקים בסוגיית הסודיות והגנת הפרטיות.

ד"ר חדוה בר המפקחת על הבנקים צילום: אלכס קולומויסקי

הוועדה קובעת במסקנותיה כי "הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מתנהל מול המערכת הבנקאית כרגולטור שבוי אשר לא פועל להרתעת מפוקחיו, וכך נפגע האינטרס הציבורי". זוהי קביעה חמורה, שיכולות להיות לה השלכות על דרכי פעולותו של מאסדר חשוב במשק וכן על מעמדו של בנק ישראל, שהפיקוח על הבנקים מהווה את אחת מזרועתיו.

בפירוט מסקנותיה של הוועדה נאמר: "יהיו סיבות אשר יהיו, מסקנת הוועדה היא שהפיקוח אינו מבצע אכיפה הרתעתית כיאות, מנהיג מדיניות אכיפה בלתי פורמלית אשר נסתרת מהציבור, אינו דורש סמכויות אכיפה נוספות ומוגברות, אינו משתתמש בכלי חקירה אשר מוקנים לו בחוק ואינו מבקש כלי חקירה אפקטיביים נוספים..." לאור סיבות אלה וסיבות "עלומות" נוספות, הסיקה הוועדה על נפילתו של מוסד הפיקוח על הבנקים בשבי מפוקחיו.

מגמת הוועדה בעניין זה ניכרת במילות הפתיח "יהיו הסיבות אשר יהיו..." משמעות הפתיח הוא, אל תבלבלו אותי בעובדות ובממצאים או לחלופין תמצאו אתם את הסיבות – הפיקוח על הבנקים נפל בשבי מפוקחיו. אני סבור, שלא צריך למהר ולממש את מצוות פדיון שבויים, שהיא מהחשובות ביהדות. לדעתי, הפיקוח על הבנקים חופשי ויתכן שהוועדה נפלה בשבי תסכוליה וניסוחיה בהגדרת הפיקוח כשבוי של מפוקחיו.

יתכן ולדעת הוועדה סגנונו של מוסד הפיקוח על הבנקים הוא רך מדי, דיאלוגי ולא כפייתי, דיסקרטי ולא פומפוזי, מאסדר ולא שוטר. שמא מדובר בסגנון לגיטמי של ניהול להבדיל מסגנון גבר גבר, המקובל בחלק מהרשויות?! התשובה טמונה במבחן הדרך והתוצאה. אם נבחן את תוצאות הפיקוח על הבנקים לאור תפקידיו המוגדרים בחוקים שונים של דיני הבנקאות, נראה שניתן להתווכח על הסגנון, אך התוצאות הן סבירות למדיי. לדוגמא, עמידת הבנקים בישראל במשבר הפיננסי העולמי משנת 2008, סיום כהונת יו"ר דירקטוריון בנק הפועלים, יצירת מערכת יחסים תקינה בין רגולטור למפוקחיו ויצירת נורמת ציות גבוה של הבנקים לפיקוח על הבנקים ולהנחיותיו, כמו גם מעבר חלק יחסית מבנקים בעלי גרעין שליטה, לבנקים ללא גרעין שליטה.

הוועדה מציגה את גישת גופי הפיקוח על הבנקים בארה"ב, כגישה נכונה המפעילה כוח ואכיפה נוקשים. יש להזהר בהשוואה זו. ראשית, מכיוון שבארה"ב קיימים 6,000 בנקים ויותר מ-6,000 אגודות למתן אשראי, בפריסה גאוגרפית רחבה מאד; ושנית, מספר פשיטות הרגל של בנקים ומוסדות מימון בארה"ב הוא גדול, גם בימי שיגרה. יתר על כן, היכן היו מנגנוני הפקוח בארה"ב במשבר של שנת 2008? המערכת הפיננסית קרסה ועמה בנקים רבים ומוסדות מימון גדולים! ולא אדבר על דה רגולציה ענינית.

עלינו לזכור שהפיקוח על הבנקים הוא אחת הזרועות של בנק ישראל. חוק בנק ישראל משנת 2010, קובע בסעיף 5 – "הבנק יהיה עצמאי בבחירת פעולותיו ובהפעלת סמכויותיו לשם השגת מטרותיו ולמילוי תפקידיו". הכנסת כבודה במקומה, אך עליה לכבד את עצמאות הבנק המרכזי לרבות זרוע הפקוח שלו.

כמי שמייעץ לבנקים בישראל, אני יכול להעיד על הכבוד הרב שרוכשים הבנקים למוסד הפיקוח על הבנקים, להנחיותיו ולנהליו. מאמץ רב ומשאבים רבים מוקדשים ליישום הנחיות הפקוח על הבנקים. האווירה המקצועית והעניינית השוררת בין הפיקוח לבין המפוקחים מאפשרת להציף נושאים לבחינה ובדיקה משני צידי המתרס. אין גישה נכונה אחת למערכות היחסים בין רגולטור למפוקח. יתכן ויש מקום גם בתחום זה לגיוון גישות, כל עוד מטרות הפקוח מוגשמות. עלינו לזכור שעד הקמת בנק ישראל בשנת 1954, היה הפיקוח על הבנקים מחלקה במשרד האוצר. אין לחזור לימים האלה.

עו"ד דוד חודק הוא ראש משרד גרוס, קלינהנדלר, חודק, הלוי, גרינברג, שנהב ושות'