ועדת הטייקונים בביקורת על בנק ישראל: "ליקויים משמעותיים בפיקוח"

"ועדת הטייקונים" לחקירת האשראי שהעניקו הבנקים והגופים הפיננסיים ללווים גדולים מותחת ביקורת על התנהלות הרגולטורים שאיפשרה את התופעה: בנק ישראל, רשות שוק ההון ורשות התחרות (רשות ההגבלים לשעבר) - כפי שנחשף לפני מספר שבועות בלעדית ב"כלכליסט".

בפני הוועדה הופיעו הרגולטורים וראשי הבנקים. הוועדה בראשות ח"כ איתן כבל (עבודה) שהוקמה ביולי 2017, מפרסמת היום (ג') דו"ח סופי. הוועדה הסתייעה בשלושה יועצים מקצועיים: פרופ' ניתאי ברגמן, פרופ' אשר בלס, ועו"ד רמי תמם.

לקריאת הדו"ח המלא לחצו כאן

ועדת הטייקונים צילום: ליאור רותם

אלה עיקרי המלצותיה:

בנק ישראל

הוועדה סבורה כי "הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מתנהל מול המערכת הבנקאית כרגולטור שבוי שלא פועל להרתעת מפוקחיו וכך נפגע האינטרס הציבורי.

הוועדה סבורה כי יש "ליקויים משמעותיים ומתמשכים בפיקוח על הבנקים, המשפיעים גם על המערכת הבנקאית, ומצריכים תיקון בהקדם. הפיקוח אינו נותן משקל ראוי להרתעה, לאכיפה ולשקיפות; הפיקוח לא ביסס הרתעה רגולטורית אפקטיבית מול המערכת הבנקאית - לא כלפי התאגידים הבנקאיים ולא כלפי נושאי המשרה בהם; מדיניות הפיקוח מדגישה תהליך של "דיאלוג" מתמשך עם התאגידים הבנקאים ונושאי המשרה ואכיפה בלתי פורמלית שמטרתו תיקון ליקויים, ולא תהליך של אכיפה רגולטורית אפקטיבית; מדיניותו הנוכחית של הפיקוח אינה מבשרת שינוי מהותי כלשהו בהתנהלותו בנושא ההרתעה, האכיפה והשקיפות.

הוועדה קוראת לחזק את כלי האכיפה לבנק ישראל כדי להגביר את ההרתעה, וסבורה כי "הבנקים "מנצלים" עד תום את הלאקונות וחוסר הבהירות בעקרונות המעוגנים בהוראות ניהול בנקאי תקין כדי ליצור פרשנות נוחה מבחינתם, גם אם פרשנות זו מביאה לתוצאה בלתי סבירה בעליל מבחינה כלכלית, ובתגובה הפיקוח פועל לתיקון באמצעות הוראות מפורשות יותר שוב ושוב.

נגיד בנק ישראל אמיר ירון צילום: עמית שעל

בנושא הפיקוח על הבנקים והמערכת הבנקאית הוועדה ממליצה, בין היתר להקים ועדה פרלמנטרית לפיקוח על רשויות הפיקוח הפיננסיות בעלת סמכויות ביקורת נרחבות, לשם קידום הרתעה רגולטורית מפעילות אסורה,

עוד ממליצה הוועדה "להקים מחלקת חקירות ייעודית בפיקוח על הבנקים כדי לשפר במידה ניכרת את האכיפה וליצור הרתעה אפקטיבית מול הגורמים המבוקרים; לשנות את הרכב "הוועדה המייעצת לנגיד בנק ישראל ולמפקח על הבנקים", ובכלל זה לקבוע כי הבנקים ואיגוד הבנקים לא יהיו חברים בה אלא יופיעו על סמך הזמנה אד הוק. ככלל, הוועדה המייעצת תפרסם את הפרוטוקולים של דיוניה אלא אם כן הוחלט אחרת בנסיבות מיוחדות.

רשות שוק ההון

הוועדה סבורה כי יש צורך דחוף בשינוי רחב ומהותי בהיקפם ובאיכותם של הליכי הפיקוח, הבקרה והאכיפה בשוקי ההון. עוד סבורה הוועדה כי "הסנקציות המינהליות הקבועות בחוק שרשות שוק ההון מוסמכת להטיל אינן מספיקות לביסוס הרתעה רגולטורית. כמו כן, "הוועדה סבורה כי הרשות אינה מטפלת כראוי במעורבות בעלי השליטה בגופים המוסדיים. כדי להבטיח ציות והרתעה אפקטיבית יש צורך דחוף בהסדרה של נושא זה, ובכלל זה הסמכה לנקוט הליכי אכיפה משמעותיים".

הממונה על שוק ההון משה ברקת צילום: עמית שעל

הוועדה מציעה להקים "מחלקת חקירות ייעודית גם ברשות שוק ההון, שתהיה בעלת סמכויות חקירה מקבילות לסמכויות החקירה של רשות ניירות ערך ורשות התחרות". בעניין מעורבות בעלי שליטה, "הוועדה מצאה כי הרשות אינה מטפלת כראוי במעורבות בעלי השליטה בגופים המוסדיים, ולכן יש צורך דחוף באסדרה ובהגבלה של מעורבות בעלי שליטה אלו בניהול הגופים המוסדיים, תוך שימוש במהלכי אכיפה הרתעתיים, ככל שיידרשו.

הוועדה מציעה לעגן בחקיקה חיזוק משמעותי של סמכויות רשות שוק ההון להטיל סנקציות הן על גופים מוסדיים והן על בעלי תפקיד, בעלי שליטה ונותני שירות מקצועיים בגופים המוסדיים.

רשות התחרות

הוועדה ממליצה ש"רשות התחרות תקיים בדיקות כדי לבחון אם בתאגידים הבנקאיים, כולם או חלקם, אכן מתקיימים תנאים להכרזה עליהם כקבוצת ריכוז או כמונופולין. מטרת הבדיקות היא בין היתר לאשש או להפריך את החשש שהתאגידים הבנקאיים, כולם או חלקם, נוקטים צעדים אנטי-תחרותיים.

הממונה על התחרות מיכל הלפרין צילום: עמית שעל

"ככל שעל פי תוצאות הבדיקה מתקיימים התנאים הקבועים בחוק להכרזה על התאגידים הבנקאיים, כולם או חלקם, כקבוצת ריכוז, או להכרזה על התאגידים הבנקאיים, כולם או חלקם, כמונופול, הוועדה ממליצה שהרשות תכריז עליהם כקבוצת ריכוז או כמונופול, ובכל מקרה תיתן הוראות בהתאם".

הוועדה סבורה כי על הרשות להגביר במידה ניכרת את נכונותה לפעול לגילוי מקרים של ניצול לרעה של כוח שוק ושל פעילות אנטי-תחרותית במערכת הבנקאית.

רשות ניירות ערך

הוועדה סבורה כי ממשק העבודה בין רשות ניירות ערך לבין הפיקוח על הבנקים אינו מתפקד כראוי. הפיקוח אינו משתף בצורה סדירה את הרשות בסוגיות שלציבור המשקיעים יש בהן עניין רב.

הוועדה רואה בעייתיות רבה בחוסר הבהירות בעניין התנהלותה של הרשות בנושא האי-דיווח של בנק לאומי על פעילותו בנושא העלמות המס עד שנת 2011, עת נחשף ציבור המשקיעים לחקירה שהתנהלה בארה"ב בנושא העלמות המס.

יו"ר רשות ניירות ערך ענת גואטה צילום: עמית שעל

הוועדה ממליצה לחזק במידה ניכרת בתיקוני חקיקה את שיתוף המידע בין הרגולטורים העוסקים בפיקוח על המערכת הפיננסית - הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון, רשות התחרות, ורשות ניירות ערך. הוועדה ממליצה כי הפיקוח יעביר לרשות לניירות ערך את כל דוחות הביקורת אשר ביצע בעשר השנים האחרונות ורלוונטיים לרשות ניירות ערך לשם מילוי תפקידיה

סוגיות רוחב

הרחבת הפיקוח הפרלמנטרי: הוועדה ממליצה להקים ועדה פרלמנטרית שתהיה מוקפדת על הפיקוח על רשויות הפיקוח הפיננסיות ותדון בישום חקיקה בנוגע למערכת הפיננסית. הוועדה תהיה רשאית לקבל לידיה גם מידע סודי שיימסר לה על אף הוראות סודיות הקבועות בחוקים הפיננסיים. דיוני הועדה הזו יהיו חסויים.

הדלת המסתובבת: הוועדה ממליציה להאריך את תקופות הצינון בהתאם לקטגוריות השונות, וכי סמכויותיה של הוועדה למתן היתרים ופטורים לקצר את תקופת הצינון תוגבל לתקופות מזעריות שיקבעו".

שיתוף פעולה בין הרגולטורים: הוועדה ממליצה להפוך לסמכות חובה העברת מידע בין הרגולטורים לצורך מילוי תפקידו של מי שהמידע מועבר אליו כאשר כיום מדובר בסמכות רשות. וגם: ממליצה למסד בחקיקה פורום של "שולחן עגול" של הרגולטורים שבו יהיו חברים כל הרגולטורים.

ניגודי עניינים ודירקטורים: הוועדה מציעה שהממשלה תקים ועדה יעודית שתבחן את הסוגיות הללו ואת תיפקודם של הדירקטורים בתאגידים בנקאיים ובגופים מוסדיים

חיזוק סמכויות ועדות חקירה פרלמנטריות: הוועדה ממליצה לחוקק חוק שיסמיך ועדת חקירה פרלמנטרית בסמכויות הנתונות לוועדת חקירה ממלכתית וכי סמכות זו תופעל אך ורק בהסכמה של כל הסיעות בכנסת - הן בקואליציה והן באופוזיציה. 

"אימוץ ההמלצות עשוי להביא לפגיעה ביציבות המערכת הפיננסית"

מבנק ישראל נמסר בתגובה, "דו"ח הוועדה מתעלם מעובדות מהותיות ומשינויים רבים שבוצעו זה מכבר, מגיע למסקנות שגויות ומבסס עליהן המלצות שיש בהן סיכון, מבלי שבחן וניתח את ההשלכות שעלולות להיות להמלצותיו בעתיד.

"הדו"ח לא נותן משקל מספק ולא מכיר בחשיבות של השמירה על כספי המפקידים במשק בעשור האחרון, בעת שבעולם היה משבר פיננסי חמור ובנקים רבים פשטו את הרגל, ונגרם נזק כלכלי עצום לאזרחים במדינות רבות. העובדה שהציבור הישראלי סמוך ובטוח ביכולתו למשוך בכל עת את הכסף המופקד בחשבונו אינה מובנת מאליה. היציבות הפיננסית בישראל היא מבחן התוצאה המרכזי של אפקטיביות הפיקוח.

"הדו"ח מתעלם מהצעדים שבוצעו לצמצום האשראי ללווים הגדולים, מהירידה הגדולה בפועל שחלה באשראי זה, מהנתונים שמראים שהפסדי האשראי של הבנקים בישראל נמוכים מאוד בהשוואה בינ"ל ולאורך זמן ומהעובדה שחלק גדול מהצעדים ננקטו בזמן אמת, ובכך מנע הפיקוח התממשות סיכון גדול למשק; הוא קורא להגברת התיאום והחלפת המידע בין הרגולטורים אך מתעלם מהעובדה שלאחר תהליך חקיקה ממושך קמה והחלה לפעול הוועדה ליציבות פיננסית בראשות נגיד בנק ישראל, שתיצור את הסנכרון בין כלל הרגולטורים הפיננסיים החברים בה; והדוח מתעלם מאוסף השינויים המבניים שמובילים בנק ישראל והאוצר לקידום התחרות במערכת הפיננסית שכבר רוקמים עור וגידים: למשל מהעובדה שרק בשבוע האחרון הושלמו שני צעדים מהותיים נוספים, העלייה לאוויר של המערכת לשיתוף נתוני אשראי שהקים בנק ישראל ויצירת עוד שחקן פיננסי בעקבות ההפרדה של חברת כרטיסי אשראי נוספת מבנק גדול. ההתעלמות מעובדות אלו, בנוסף לאופן בו התקיימו חלק מהדיונים, מעלים חשש כבד שחלק גדול מהמלצות הוועדה נקבעו מראש, מבלי קשר למידע הרב שהוצג בפני הוועדה וללא דיון מקצועי מספק, כנדרש בנושא מהותי כזה.

על אף שהוועדה מצהירה שאין בכוונתה לפגוע בשוק האשראי, חלק גדול מהמלצותיה עלול להביא בדיוק לכך. בנק ישראל מזהיר כי אימוץ חלק גדול מההמלצות המרכזיות של הדוח עלול להוביל הלכה ולמעשה למעורבות פוליטית שוטפת בפיקוח וברגולציה על המערכת הפיננסית, עד כדי פגיעה אמיתית ביכולת לשמור על יציבות המערכת הפיננסית ובביטחון של המגזר העסקי ליטול אשראי ולפעול בישראל. ניתן להרחיב את היקף הדיווח של הרגולטורים לכנסת, בצורה פומבית ושקופה לכלל הציבור, אולם חשוב להבטיח את העיקרון המרכזי של שמירה על עצמאותם של כלל הרגולטורים הפיננסיים ושל בנק ישראל. בנק ישראל ימשיך לפעול באופן מקצועי, ללא מורא, מתוך ראיה ארוכת טווח לטובת הציבור והמשק בישראל".

איגוד הבנקים: "מסקנות הוועדה מתעלמות מעובדות וטיעונים בסיסיים"

איגוד הבנקים הגיב למסקנות ועדת כבל וטען שהן "מתעלמות מעובדות ומטיעונים בסיסיים בעלי משמעות לכל מי שאמון הציבור במערכת הבנקאית חשוב בעיניו. העדר התייחסות לעובדות בסיסיות לא יצליח לבטל את המציאות כפי שהיא מוכרת לציבור כולו: מערכת הבנקאות הישראלית היא איתנה, מתנהלת באחריות ובאמינות, וגובה מלקוחותיה מחירים הוגנים גם ביחס למערכות דומות בחו"ל. בעוד שבעשור האחרון לקוחות של בנקים בחו"ל חששו לגורל הכספים שלהם, הבנקים הישראלים ניהלו מדיניות אחראית ורצינית והצילו את המשק הישראלי ממשבר כלכלי עמוק.

"מצער לראות כי מבין כל הסוגיות הכלכליות החשובות המעסיקות את הציבור הישראלי, בחרה הכנסת להקים ועדת חקירה פרלמנטרית דווקא לגבי מערכת הבנקאות הישראלית שהיא המגזר המפוקח ביותר מבין מגזרי המשק, תוך התעלמות מההתנהלות האחראית ומניהול הסיכונים המקצועי של המערכת שנבחנו במשברים פיננסים עולמיים ועמדו בהם בהצלחה.

"באופן תמוה, לא זו בלבד שהוועדה בחרה להתעלם מעובדות ומנתונים בסיסיים שמאפיינים את המערכת הבנקאית הישראלית, אלא הוועדה בחרה להתייחס לאמירות לא מבוססות ולא מוכחות כאל 'עובדות' כך שנוצרת מראית עין של כשלים חמורים".

להערכת כבל עלות פעולת הוועדה כ-2 מיליון שקל והוא נמוך בהרבה ממה שהבנקים הוציאו במאבקם נגד הוועדה. הוועדה תעלה באתר הכנסת בקרוב את פירוט ההוצאות.

בתגובה לביקורת של בנק ישראל על הדו"ח אמר כבל כי "מחר אזיל דמעה. לא חשבתי שבנק ישראל יגיב אחרת ותגובתם היא מביכה. הנגיד החדש אמיר ירון שאיתו ניכר היה מבלי לבדוק את המציאות מייד "שהתבלל" יחד עם הכוחות הקיימים ונהיה דובר לפני שבדק את הדברים לעומקם".

כבל אמר כי הוא שלם "עם כל מה שנכתב בדו"ח. התכוונו לומר דברים הרבה יותר חריפים ואישיים ובמקרה הזה בגלל קוצר היריעה והזמן שלא היה הזמן לנהל דו שיח אל מול אלה שהיינו אמורים לומר דברים אישיים קשיים בבנקאות וברגולציה הסכמנו כדי שנוכל להניח את הדו"ח שלא יוכנסו בו אמירות אישיות זו האמת. אילולא ההחלטה שנבעה מקוצר הזמן הייתי כיו"ר ועדה מוביל לאמירות אישיות".

בתשובה לשאלה מדוע לא המליצה הוועדה על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית אמר כבל כי "היתה התלבטות מאוד גדולה בתוכנו והיה ויכוח (ח"כ איילת נחמיאס ורבין התנגדה-צ"ז) . אני סבור שהועדה הוציאה את המיטב ולא נדרשת ועדה נוספת .

מתקיים קשר של הפוליטיקאים עם העולם העסקי ולצערי אני לא רואה ממשלה שיהיה לה האומץ והכוח לעמוד מול עולם הבנקאות ולהסתכל בעיניים ולהגיד אנו צריכים למרות הכל. היו כאן מעשים שאנשים צריכים לשלם על כך". אשר לשאלה האם בכלל ייושמו המלצות הועדה אמר כבל כי "לא כל דבר בא לידי ביטי בחקיקה. נעשתה עבודה חשובה".

כבל הוסיף עוד על תגובת בנק ישראל כי "עוד בטרם הועדה אמרה את דבריה כבר הודעת דובר בנק ישראל היתה מוכנה. מציע לאנשי בנק ישראל לגלות קצת סבלנות ויקראו את הדו"ח בצורה מושכלת מסודרת. נעשתה כאן עבודה מעמיקה מהשורה הראשונה וראוי שיגיבו תגובה עניינית".

בעקבות דברי כבל על תגובת בנק ישראל לדו"ח, בבנק ישראל אומרים ש"התגובה גובשה רק לאחר שמספר גורמים מקצועיים עיינו בדוח במשך שעות ארוכות".