מבקר המדינה: "מינהל הרכש לא ממלא את כל תפקידו ולא מקדם את מדיניות הממשלה"

מבקר המדינה תוקף את עבודת מינהל הרכש - אחד הגופים החשובים בממשלה הכפוף לחשב הכללי שאחראי על עריכת מכרזים מרכזיים עבור המשרדים הממשלתיים והסכמי מחירים מרביים (הסכמים שאינם מחייבים התקשרות אך מגדירים את המחיר המקסימלי עבור מוצרים או שירותים שמקלים על עבודת המשרדים מול אותם ספקים). עבודה יעילה של מינהל הרכש אמורה להביא לא רק לפעילות טובה יותר של המשרדים באמצעות רכש יעיל ומתאים אלא גם לחיסכון בתקציבי הרכש של המשרדים.

אחת הבעיות במינהל, כפי שעולה בדוח המבקר היא כי אין לו שום מתודולוגיה סדורה לגבי הליך הכנת המכרז. בין 2017-2014 היו פרקי הזמן מפרסום המכרז ועד כניסתו לתוקף ובחירת זוכה עברו הגיעו לעתים בין שנה וחצי לשנתיים. לפי בדיקת המבקר 15 מתוך 30 מכרזים מאותה תקופה שנבדקו נמשכו יותר משנה. מעבר לכך, מהדוח עולה כי אין במינהל הרכש תהליך מוסדר של חקר מקדים, של איסוף ועיבוד של נתונים על סוג הרכש והיקף הרכש של משרדי הממשלה. אם מינהל הרכש היה משתמש במידע הקיים מאותן רכישות קודמות כבסיס לקבלת החלטות בעניין פרסום מכרז מרכזי חדש או הארכת מכרז מרכזי קיים, היה יכול לשפר את הרכישות של הממשלה באופן משמעותי. המינהל לא משתמש במערכת הממוחשבת (המרכב"ה) לבצע את אותם ניתוחים ופילוחים. מינהל הרכש השיב כי נכון לסוף 2017, במרכב"ה מוטמעת מערכת ש"באמצעותה ניתן להפיק דוחות רוחביים אודות הרכש הממשלתי, אשר אופיינו בשיתוף גורמים במינהל הרכש הממשלתי ומתאימים לצרכיו."

מבקר המדינה חשף כי למרות שמינהל הרכש שכר את חברת אנטרופי בסוף 2011 לבצע סקר סיכונים תפעוליים בחטיבת הנכסים בחשכ"ל. בעבודה נמצא כי "לא קיימת ולא הייתה קיימת בעת הקמת מינהל הרכש תפיסה כוללנית של מדיניות 'מינהל המשק הממשלתי' שבה הרכש הממשלתי הוא הזרוע הביצועית של המדיניות הכוללת". על פי אנטרופי מינהל המשק הממשלתי אמור לראות את כל הפעילות המשקית הממשלתית, לתכנן ולבצע פעילויות בראייה רב-שנתית ובראייה שנתית שוטפת, להנחות את משרדי הממשלה איך לבצע את הצריכה על ידי הוראות, נהלים, הדרכות והכשרות, לפקח עליהם בניהול הצריכה (רכש, תחזוקה, מלאים, בלאים, ויסות) ולשמש הגורם המקצועי ביישום חוק חובת המכרזים."מבקר המדינה מצא כי למרות החשיבות שבקביעת חזון ויעדים, מינהל הרכש לא גיבש חזון ויעדים רב-שנתיים שינחו אותו בהתוויה וביישום של מדיניות הרכש הממשלתית וביצירת מערכת רכש יעילה שתמנע בזבוז כספי ציבור. עוד עולה כי תוכניות העבודה של מינהל הרכש הממשלתי לשנים 2015 - 2017 אינן נגזרות מתוכנית אסטרטגית רב-שנתית.

בתור הגוף שמרכז את עיקר הרכש, במטרה לדאוג לשירות ולמוצרים הטובים ביותר ניתן היה לצפות כי יעקבו במינהל הרכש אחר התוצאות של אותם מכרזים אולם בפועל, כך מעיר המבקר, מינהל הרכש לא טורח לקבל מהמשרדים חוות עדת על הספקים הזוכים במרכזים משמעותיים ולאסוף מידע על עמידת הספקים בתנאי התקשרות בכל הנוגע לאיכות המוצרים, השירות, עמידה בזמנים וכו'.

למעשה, המבקר מצא כי אין שיח שוטף בין מינהל הרכש ליחידות הרכש במשרדי הממשלה, למשל דרך מפגשים תקופתיים עם מינהלי הרכש או פורומים משותפים שבהם יכולים המשרדים לשתף את המינהל בצורכיהם בתחום הרכש. מינהל הרכש גם אינו נוהג להתייעץ עם מינהלי הרכש במשרדים קודם הוצאת מכרז חדש או מימוש אופציות במכרז קיים. מבקר המדינה מעיר כי "היעדר שיח שוטף עלול לגרום לכך שמכרזי מינהל הרכש לא יעלו בקנה אחד עם צורכי המשרדים, להמשך התקשרויות עם ספקים במכרזים המרכזיים למרות אי-שביעות רצונם של המשרדים ולאי-שיתוף פעולה של משרדי הממשלה עם מערכות חדשות שמשיק מינהל הרכש".

אילוסטרציה צילום: שאטרסטוק

בעיה נוספת שהעלה המבקר היא כי מינהל הרכש לא טורח להאריך את תוקפם של מכרזים מרכזיים קיימים או לחילופין לפרסם מכרזים אחרים במקומם בזמן המתאים, מה שתוקע את פעילות המשרדים בתקופות הביניים. כך למשל תוקף של מכרז מרכזי לאספקת מסכי מחשב למשרדי הממשלה פג בנובמבר 2017 אולם עד מאי 2018 לא פורסם בכלל מכרז חדש, מה שמנע ממשרדי הממשלה עד אז לרכוש מסכי מחשב בכל אותה התקופה, מכרז מרכזי לאבטחת מידע ואנטי וירוס פג בפברואר 2017 אולם הוראה שאפשרה למשרדים לרכוש בינתיים מוצרים אלו פורסמה רק בספטמבר 2017. מבקר המדינה העיר כי מן הראוי כי מינהל הרכש ייערך מבעוד מועד להוציא מכרז חדש חלף מכרז קיים כדי ליצור רצף בין המכרזים, ללא תקופות "מתות" שבהן המשרדים אינם יכולים, בהיעדר מכרז בתוקף, לרכוש את המוצר או השירות.

על פי החוק, כל התקשרות של משרד ממשלתי בהיקף של מעל 50 אלף שקל מחייבת מכרז, כאשר וועדת המכרזים של כל משרד, בהן נמצא נציג של החשב הכללי, רשאית לפטור ממרכז עד סכום של 150 אלף שקל (או להאריך מכרז קיים) ובמקרים מסוימים אף לקבל פטור להתקשרות של מעל 4 מיליון שקל. את הפטור היא מעבירה לאישור ועדת הפטור המרכזית. מנתונים שהגיעו למבקר המדינה עולה כי בשנים 2015 - 2017 אושרו 4,092 בקשות לפטור מחובת מכרז למשרדי הממשלה, 85% מאותן בקשות הן עבור הארכת התקשרות עם ספק מסוים כאשר מערכת הנתונים של החשב הכללי לא מאפשרת לדעת כמה בקשות לפטור לא אישרה ועדת הפטור המרכזית מה שלא מאפשר לקבל תמונה מלאה על הנעשה בוועדות הפטורים. מבקר המדינה מציין כי "היקפן הגבוה של בקשות הפטור מחובת מכרז שמוגשות לאישור החשכ"ל עשוי להצביע על יכולות לקויות של משרדי הממשלה לתכנון ולביצוע התקשרויות. היערכות של המשרדים די זמן מראש לפני תום מועד ההתקשרות יכולה למנוע פניות מרובות לוועדת הפטור המרכזית לשם הארכת התקשרויות".

עוד העיר המבקר על היעדר הפיקוח על הנעשה במשרדים הממשלתיים, שכן למרות שאסור למשרדים לבצע רכש עצמאי ללא אישור של מינהל הרכש בפועל מנגנון מובנה לאיתור עקיפות של מכרזים והוא מסתמך על חשבי המשרדים בלבד, ובלאו הכי, הוא אינו עושה דבר במקרים כאלו, למעט שליחת מכתבים. עוד עולה כ

מעל שנה ללא מנהל

מבקר המדינה התייחס לבעייתיות שבאיוש משרד מנהל מינהל הרכש, עליה אחריהם החשב הכללי ונציבות שירות המדינה. לדבריו מי שעומד בראש המינהל מגיע ללא ידע או התמחות הכרחיים בתחום הרכש והלוגיסטיקה. לרוב מתמנה לתפקיד מנהל מינהל הרכש חשב כחלק מהרוטציה שנעשית בין החשבים במשרדי הממשלה, למספר מצומצם של שנים. נוסף על כך, קצב תחלופת מנהלי מינהל הרכש בעשור האחרון גבוה מאד. משנת 2005 עמדה תקופת האיוש הארוכה ביותר של תפקיד זה על ארבע שנים. שאר המנהלים התמנו לתקופות של שלושה חודשים, עשרה חודשים, שנה וחצי, שנתיים וארבעה חודשים, ושלוש שנים ושלושה חודשים.

כאשר משך הזמן הנדרש לאיוש משרות במינהל יכול להגיע לעתים לשנים. כך למשל בסוף מאי 2017 סיימה את תפקידה מנהלת מינהל הרכש ומחליפה נכנס לתפקיד רק ביולי האחרון, לאחר יותר משנה. חלק מהטענות מופנות לנציבות כלפיה הועלו טענות כי היא מערימה קשיים בהליך האיוש.

לדברי מבקר המדינה "התחלופה הגבוהה של מנהלי מינהל הרכש והעובדה שבדרך כלל אין הם מגיעים מתחום הרכש מקשות על תפקוד רציף ויעיל, על למידת התפקיד ועל השלמת רפורמות במינהל הרכש ובמשרדי הממשלה, ופוגעות ביכולת לגבש חזון ולהתוות מדיניות בתחום הרכש הממשלתי." המבקר הטיל על אגף החשכ"ל לבחון "האם ראוי להשאיר את תפקיד מנהל מינהל הרכש במסגרת סבב החשבים, או שמא יש להעדיף למנות מנהל המתמחה בתחום."

מעודדים עסקים קטנים על הדף

בעיה נוספת שהעלה המבקר היא כי הרכש הממשלתי לא נעשה בהתאם להחלטות ממשלה ומדיניותה, כאשר הדוגמה הבולטת לכך היא עידוד עסקים קטנים אותו החליטה הממשלה לקדם במספר החלטות שונות.

אחד הנושאים שאותם החליטה הממשלה לקדם בשנים האחרונות הוא עידוד פעילותם של עסקים קטנים ובינוניים בישראל. זאת מפני שהגברת התחרות, הסרת חסמים ושילוב עסקים קטנים ובינוניים במכרזים הם אמצעים חשובים ליצירת מקומות עבודה, להגדלת שיעור התעסוקה במשק ולהתפתחותה הכלכלית של המדינה. בהחלטה מיולי 2011 קבעה הממשלה שיש להגדיל את השתתפות העסקים הקטנים והבינוניים ברכש הממשלתי באמצעות הגברת שילובם במכרזים הממשלתיים.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה כי "הטענה על משך ההליך המכרזי נכונה אך יש לקחת בחשבון שמדובר במכרזים גדולים ומורכבים וההקפדה על חוק דיני מכרזים ותקנותיו מחייבת הקפדה על התהליך לכל שלביו תוך ליווי משפטי צמוד.

הטענה על כך שמינהל הרכש אינו עוסק בפעילויות אחרות מלבד פרסום מכרזים אינה נכונה. מינהל הרכש הממשלתי מבצע הדרכות רבות בדיני מכרזים ומשלב במסגרתן תכנים רבים מעולם הרכש. יתירה מכך, בשנה האחרונה הוציא מינהל הרכש קורס מנהלי רכש בשיתוף עם איגוד מנהלי הלוגיסטיקה במסגרתו הוסמכו אנשי רכש בממשלה בניהול רכש (תעודת CPM). נוסף על כך, מינהל הרכש השיק מערכת קשרי לקוחות (CRM) ופרסם הודעה לכלל משרדי הממשלה בנוגע לייעוץ כלכלי במכרזים. בשל חשיבות הנושא, בכוונת מינהל הרכש למסד בזמן הקרוב קבוצות חשיבה משותפות עם משרדי הממשלה השונים לטובת העמקת הידע בתחום הרכש והבנת צרכי המשרדים בתחום.

כפי שעולה מדו"ח המבקר, מינהל הרכש, כמו אגפים ומשרדים ממשלה רבים אחרים, סובל מקושי באיוש משרות שהגיע לידי כך שאפילו מנהל מינהל הרכש מונה כשנה לאחר עזיבת המנהלת הקודמת. אי איוש משרות וההליך הארוך שלוקח לאייש משרות בשירות המדינה מקשה מאוד על עבודת מינהל הרכש. לדוגמא, במסגרת המבנה הארגוני של מינהל הרכש מוגדר תפקיד לניתוח ובקרה אחר מכרזים , לצערנו בשל הקושי באיוש משרות, גם משרה זו לא מאוישת ועל כן יש קושי לבצע את הניתוח והבקרה".