"בג"ץ דירה שלישית החזיר לנו את ההרתעה"

"הממשלה לא אוהבת שהכנסת מפקחת עליה ומבקרת את עבודתה. פעמים רבות הממשלה מגישה לכנסת הצעות חוק ממשלתיות ולוחצת לחוקק בדיוק את מה שהגישה. אבל ההצעות עוברות שינויים רבים בוועדת הכספים, ולעתים נציגי הממשלה לא אוהבים את מה שאנחנו מחוקקים", כך אומרת עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית של ועדת הכספים, בראיון מיוחד ל"כלכליסט". 

זהו הראיון הראשון של אפיק, אף שהיא בכנסת כבר 17 שנה, 14 מתוכן בתפקידה הנוכחי. היא נחשבת לאחת הדמויות המשמעותיות בוועדה וליד ימינו של היו"ר משה גפני מיהדות התורה. לחוות הדעת שלה בכתב ובעל פה השלכות רחבות על החקיקה ועל הדיונים בוועדת הכספים.

לקואליציה יש רוב אוטומטי בוועדה ומופעל עליה לחץ קואליציוני כבד. במצב כזה הוועדה לא נרמסת על ידי משרד האוצר?

"הוועדה מאוד חזקה, עם יושבי ראש חזקים לאורך השנים, וכך גם היו"ר הנוכחי גפני. יש מגוון גדול של נושאים שנמצאים בסמכות הוועדה, והיא אחת הוועדות החזקות מבחינת הפיקוח על הממשלה והחקיקה. יש לוועדה סמכות לשנות חוקים שהממשלה מציעה, היא לא חותמת גומי. גפני נוהג לומר שחוק שנכנס לוועדה הוא לא בהכרח אותו החוק שיוצא ממנה".

זה יוצר עימותים עם האוצר?

"לפעמים זה מגיע למצב של עימותים יומיומיים, ולפעמים אנחנו מצליחים לשכנע את האוצר להגיש הסדר אחר, שהוא שותף לו. יש הרבה משא ומתן עם האוצר בכל החקיקה. כשמשרד האוצר מגיש לנו הצעות חוק, חברי הוועדה מתחילים לשאול שאלות ולהציע שינויים. אני כיועצת משפטית מציעה להכניס שינויים בנוסח. ברור שהממשלה לא אוהבת את זה. היא רוצה לחוקק את מה שהיא הגישה. אבל בסופו של דבר במקרים רבים מושגות פשרות במהלך החקיקה שזוכות לתמיכת האוצר.

לחוקק בלי נתונים

"הקושי מגיע במקרים שהממשלה מעדיפה לא להעביר את הנתונים שמאחורי החוק לוועדה. כשאין נתונים, קשה לנו מאוד למלא את תפקידנו. מכיוון שהדיונים בממשלה סגורים, קשה לדעת מה היו הסיבות והנתונים שהובילו לחקיקה".

בדיונים על חוק ההסדרים הוועדה נדרשת לאשר חוק מקיף ויסודי בתוך שבועיים־שלושה. האם היא בעצם נכנעת לממשלה בכך?

"בגלל שחייבים לחוקק את החוק במהירות, הוועדה עובדת בלחץ מאוד גדול כשהיא דנה בנושאים חשובים וקריטיים. זה מחליש את הכנסת וזהו תהליך שלא נכון לעבוד בו. כדי להתמודד עם המצב הזה, אנחנו מנהלים משא ומתן מול משרד האוצר עוד לפני הגשת החוק. יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין, היועץ המשפטי לכנסת איל ינון, אני ועוד נציגים של הכנסת. במסגרת המשא ומתן אנחנו מפצלים חלק מהסעיפים. כיום האוצר מגיש לכנסת שני חוקי הסדרים: אחד כולל את החלק התקציבי והשני את הרפורמות. זה הופך את המשא ומתן לעוד יותר קשה".

דיוני ועדת הכספים על חוק מס דירה שלישית. אפיק הגיעה עם בתה התינוקת צילום: עומר מסינגר

ועל זה אפשר להוסיף את התקציב הדו־שנתי ועוד חוקים מורכבים שהכנסת נדרשת לחוקק בפרק זמן קצר.

"חוקי ההסדרים שהוגשו בשנים האחרונות ארוכים מאוד. הכנסת נדרשת לחוקק בתוך כמה שבועות את כל החקיקה הממשלתית. אחרי זה במשך חודשים שלמים הממשלה לא מגישה הצעות חוק כבדות. לא נכון לעבוד ככה. הוועדה הוכיחה שהיא יודעת לדון ולאשר חוקים כבדים, כמו חוק ששינסקי להעלאת התמלוגים למדינה מגז, חוק הרווחים הכלואים ועוד הרבה דוגמאות.

"גם תקציב דו־שנתי פוגע במידה רבה ביכולת הפיקוח של הכנסת. בעבר העמדה המקצועית של האוצר היתה נגד תקציב דו־שנתי. לאחר מכן הוכנסו בו מנגנוני בקרה מסוימים לאוצר, ובמשרד סברו שהם יודעים לחזות הוצאות והכנסות גם בתקציב דו־שנתי. אחד הכלים שהוכנסו הוא תקציב התאמות, שנועד לשמש מנגנון פיקוח לכנסת. יש דדליין להגשת החוק לוועדת הכספים, אבל הוא לא הוגש במועד, אלא רק לאחר מכן ובמסגרת חוק ההסדרים הבא לתקציב 2019. זו עוד דוגמה לקושי של הממשלה לקבל את הפיקוח של הכנסת עליה וגם לזלזול בצורך בפיקוח".

הח"כים מצליחים להבין בפרק זמן כל כך קצר את כל המשמעויות של סעיפי חוק ההסדרים?

"ברור שזה קשה יותר. אם מסתכלים מהצד על הדיונים בוועדה בחוק ההסדרים, זה נראה בלגן אחד גדול. אבל אנחנו, הצוות המקצועי, עושים המון מאמצים כדי שהח"כים יבינו. אנחנו מתחילים בדיונים בחוק ההסדרים חודש מראש ומכניסים מדי שבוע את הנושאים הכבדים, כדי לייצר כמה שיותר דיונים, כדי שהח"כים יראו את הסוגיות הללו ויתפתח שיח ציבורי. בסופו של דבר, הח"כים שמשתתפים בדיונים ומצביעים יודעים במה מדובר. עם זאת, בחוק ההסדרים יש לחץ קואליציוני לגייס רוב בוועדה, ולעתים מובאים להצבעה ח"כים שלא נכחו בדיונים ואינם מכירים את הנושאים.

"הרבה פעמים, אחרי שחקיקה עברה, אנחנו מפקחים על היישום שלה. בחוקי הסדרים לפעמים מתברר שההסבר שניתן בוועדה הוא לא בדיוק האופן שבו מיישמים את החקיקה. זה דורש מאיתנו לפעמים לתקן את החקיקה. זה לא תמיד פשוט, אבל לפעמים אין ברירה".

שגית אפיק. "שיחות עם יושבי הראש של הוועדה הם חלק מההווי אצלי בבית" צילום: אלכס קולומויסקי

"אין פה הליך תקין"

אחד האירועים הסוערים ביותר בשנים האחרונות בוועדת הכספים היה הדיון על חוק מס דירה שלישית, אחת מיוזמות הדגל של שר האוצר משה כחלון לשוק הדיור.

אז, נציגי האוצר הגישו לוועדה חוק מורכב ברגע האחרון, ודרשו לקיים עליו דיון מבלי שניתן לחברי הוועדה זמן ללמוד אותו.

החוק עבר לבסוף, כחלק מחוק ההסדרים, אולם נפסל לאחר שמונה חודשים בבג"ץ בדיוק בגלל הלחץ שהופעל לחקיקתו החפוזה. אולם כבר קודם לכן, במהלך הדיונים, ניסו אפיק וגפני לבלום את הלחצים מצד האוצר. אפיק, שזמן קצר קודם לכן ילדה את בתה הרביעית אמילי, אף הגיעה איתה לדיונים.

"מדובר באירוע חריג מאוד", היא אומרת. "החוק הוצב על שולחן הוועדה כבר בשבוע הראשון לדיונים, אבל באוצר ביקשו פעם אחר פעם לדחות את הדיון. בסופו של דבר, איל ינון שיגר מכתב אל אדלשטיין ואל גפני שבו התריע שהוועדה קיימה רק דיון אחד בחוק וקשה לראות איך אפשר להשלים את החקיקה בהליך סביר.

"נציגי האוצר הציגו באותו הלילה נוסח חדש ושונה ממה שהוצג קודם לכן. אני וגפני מחינו, אבל לאחר שהוברר שהדיון אכן יתקיים הבעתי את התנגדותי. לא בגלל מהות החוק, אלא בגלל הפרוצדורה. הסברתי לח"כים שאין פה הליך תקין. לא התקיימו מספיק ישיבות שבהן ניתן למצות את הדיון. זה חריג בכל קנה מידה. הייתי שותפה לחקיקת 16 חוקי הסדרים, ואני רואה את עצמי כמי שאמורה לסייע לממשלה לחוקק את הצעות החוק שלה, אבל אי אפשר לחוקק בלי הליך מינימלי של דיון".

גפני, בלחצו של כחלון, לא נענה לדברייך וכינס את הוועדה לדיון שבסופו החוק אושר.

"ברגע שהוחלט שהוועדה תדון בחוק, השתדלתי להיות לה לעזר ולסייע לח"כים להבין. משום מה נציגי הממשלה קיבלו את הרושם מעתירות קודמות לבג"ץ שהדבר הכי חשוב הוא להקריא את נוסח החוק בוועדה. אבל הקראה לא מייצרת הבנה של החוק. אנחנו תמיד מבקשים מהנציגים של הממשלה גם להסביר את החוק. ניסינו לעשות את זה גם בדיון על חוק מס דירה השלישית, אבל זה היה קשה. הנוסח החדש שהאוצר הגיש היה זר גם לנו והתקשינו לתת ייעוץ משפטי אמיתי, להעלות שאלות רציניות ולשקול את הניסוחים. בנוסף, חברי האופוזיציה נטשו במחאה את הדיון. נציגי האוצר דחקו להקריא את נוסח החוק, להתקדם ולהצביע".

בדיעבד, אחרי שבג"ץ פסל את החוק, נראה שזו היתה טעות לכנס את הוועדה בעניין.

"אני לא יודעת. השיקולים הפוליטיים הם מעבר להבנה שלי. כנראה שמשרד האוצר חשב שאם החוק לא היה עובר באותו הלילה בוועדת הכספים, הוא לא היה עובר בכלל".

אפשר לומר שבג"ץ החזיר לכנסת את כבודה.

"בג"ץ סייע לנו, במובן שהוא מנע הידרדרות של הליכי החקיקה בכנסת וחידד את העקרונות שלפיהם צריך לבנות הליך חקיקה תקין. זה עשוי למנוע זלזול עתידי של נציגים בדיוני הוועדה ובצורך לתת נתונים ומידע, במיוחד בחוק הסדרים שהוא גם ככה חוק שיש עליו הרבה ביקורת ציבורית".

חלו שינויים באופן התנהלות הדיונים בוועדה בעקבות פסילת החוק?

"פסק הדין של בג"ץ הגביר את ההרתעה מפני הליכי חקיקה לא תקינים. עד אז, ההרתעה הזאת התרופפה. כיום נציגי הממשלה יודעים שלא מספיק רק להקריא את נוסח החוק וללכת. הם לא יכולים לזלזל בשאלות של חברי הוועדה. הם גם צריכים לספק נתונים. פסק הדין מאפשר לנו לומר היום לנציגי הממשלה ולחברי הכנסת מה לא יכול להיות הליך תקין. הוא גם גרם להסדרה של גבולות הגזרה בין הממשלה לכנסת, חקיקת חוק ההסדרים מאוד התחדדה. זה היה הכרחי".

בעצם בג"ץ סייע לכנסת מול הממשלה.

"כן. הדברים מאוד התחדדו. בג"ץ סייע לכנסת למלא את תפקידה באופן נכון".

בג"ץ נדרש בעבר לדון בשיטת ההעברות התקציביות בוועדה. ההעברות האלו עברו לעיתים בלי שהח"כים הבינו מאיפה ולאן הולך הכסף.

"בעבר היתה בעייתיות מאוד גדולה בדרך שבה אושרו פניות האוצר לשינויים והעברות תקציביות. חברי כנסת שאלו את נציגי האוצר שאלות ולא תמיד קיבלו תשובות. בקדנציה הקודמת הונהג נוהג שלפיו ח"כים יכולים לשגר לאוצר שאלות כתובות ובקשות להסברים מבעוד מועד, אבל זה לא עבד. מהצד השני, נציגי משרדים התלוננו שהכספים המיועדים להם מעוכבים. בתחילת הקדנציה הוחלט בוועדה לשנות את דרך העבודה. בנוהל החדש גם נציגי האוצר וגם נציגי המשרדים צריכים להישמע בדיונים. בהתחלה היו חריקות, אבל הנוהל כיום מיושם וכל פנייה תקציבית מלווה בהסבר ממצה בכתב. הפניות הללו מועברות קודם כל אליי, לבחינה על ידי אחת מעורכות הדין שלנו. הפנייה עולה לדיון בוועדה רק אחרי שאנחנו מאשרות שיש הסבר ממצה. הכנסת הצליחה לבצע שינוי גדול בנושא הזה ולכופף את ההתנהלות שהיתה במשך שנים לאגף תקציבים באוצר".

אבל כאשר מאות פניות תקציביות מועלות לדיון בישיבה אחת, ספק אם הח"כים מצליחים להבין לעומק את כל מה שהם מצביעים ומאשרים.

"היום המידע נגיש בפני הח"כים. יש להם אפשרות לשאול את כל השאלות. הם יודעים על מה הם מצביעים. לי כיועצת משפטית חשוב לוודא שמי שמצביע יודע על מה הוא מצביע".

האשה היחידה בחדר

יש לך ארבעה ילדים. בדיוני התקציב בסוף 2016 הבאת בלילות את אמילי. איך הצלחת לתפקד אז כאמא?

"אמילי נולדה זמן קצר לפני תחילת הדיונים בחוק ההסדרים ל־2017. כיוון שהנקתי אותה ולא יכולתי להיפרד ממנה לשעות ממושכת, הוסכם עם יו"ר הכנסת שאביא אותה במנשא לדיונים. היא היתה במנשא עליי, במשך הדיונים בשעות הלילה. בעלי הביא אותה והמתין בעוד חמותי או אחותי או גיסתי השגיחו על שלושת ילדינו האחרים. היו חברי כנסת שאמרו לי אז שחשפתי אותה לתכנים קשים. אבל כל ילדיי בילו לפחות לילה אחד בדיוני חוקי הסדרים בכנסת לאורך השנים.

"כמו כל ההורים, אני משלבת בין הורות לקריירה. לפעמים העבודה אינטנסיבית ויש הרבה טלפונים כשאני בבית עם הילדים. אז יש שיחות שאיך שמתקשרים אליי, אני מיד רצה למטבח לקלף איזה גזר. יש שיחות שאני יודעת שכבר מתאימות להכנת עוגה שלמה. אני אוהבת לעשות הרבה דברים בעת ובעונה אחת. שיחות עם יושבי הראש של הוועדה לדורותיהם הם חלק מההווי אצלי בבית.

"אגב, לא היית שואל יועץ משפטי גבר איך הוא משלב בין ילדים לקריירה. ועדת הכספים והנושאים שלה נתפסים כמאוד גבריים. לא מזמן גפני ואני היינו בפגישה עם נציגי האוצר. הם הגיעו אליו למשא ומתן על חוק. בשלב מסוים נדב שינברגר, ראש המטה של כחלון, אמר להם, 'תראו אותנו, עשרה גברים, כולנו לבושים פחות או יותר אותו דבר, חולצה תכלת ומכנסיים אפורים, ואת האשה היחידה בחדר גפני הביא'".

לאחר 17 שנה בכנסת, מה הלאה?

"אני מאמינה שהמציאות תאתגר אותי בהרפתקאות חדשות".

"הח"כים לוחצים, אני מחליטה מה נכון"

"לעתים צריך למצוא פתרונות יצירתיים לסוגיות שמתעוררות בחוקים. מדובר בעבודה מאוד אינטנסיבית. הממשלה מפעילה לחצים וח"כים מפעילים לחצים וצריך לדעת לומר לא. כשאני מתבקשת לתת חוות דעת, אני עוצרת, מתכנסת עם עצמי ומחליטה מה הדבר הכי נכון שצריך לעשות. לפעמים אני מתייעצת עם העוזרים שלי. בסוגיות רגישות או תקדימיות אני מביאה את הדברים לידיעת היועץ המשפטי של הכנסת איל ינון", מסבירה היועצת המשפטית של הוועדה, עו"ד שגית אפיק.

"שר הבריאות יעקב ליצמן, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת הכספים, אמר לי בתחילת דרכי בוועדה שאם אני רוצה שהוא יכבד את כל התשובות השליליות שלי ואת הגבולות שאני אקבע, אני חייבת לומר לו מה הוא כן יכול לחוקק ולמצוא לו פתרונות יצירתיים. הדברים הללו מנחים אותי עד היום", היא מסבירה. "גם בקואליציה וגם באופוזיציה לא אוהבים לשמוע לא. האתגר שלי הוא להיות אובייקטיבית ואת זה רכשתי בעמל רב. כשחברי כנסת בקואליציה מאיצים בי להאיץ חקיקה אני אומרת להם שמחר הם יכולים לעבור לאופוזיציה ולדרוש ממני חוות דעת שתעצור את ההצבעה. הם יודעים שהתשובה שלי בכל מקרה תהיה זהה, עקבית ועניינית, ולכן הם מכבדים אותה.

"גפני עושה כל מאמץ להביא חוקים בהסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה. הדבר מייצר לחץ מאוד חזק לפשרות בין הצדדים. גם כאן יש לי חלק, כי אני צריכה למצוא פתרונות שיאפשרו לאופוזיציה להרגיש שיש לה חלק בחוק".