תכנית מתאר כוללנית: חישוב מסלול מחדש

בשיתוף ברק פרידמן קפלנר שימקביץ ושות'

זה שנים סובל המשק הישראלי מעליית מחירי הדירות. כחלק מהתמודדות בתופעה זו החליטה המדינה "לשחרר" חסמים מערכתיים, שכתוצאה מהם הליכי התכנון הפכו למסורבלים וממושכים, מה שגרם לעיכוב בהוצאות היתרי בנייה ויצירת ביקושים לדירות מעבר להיצע בשוק. כדי לעצור את עליית מחירי הדירות הוחלט לפעול, בין היתר, לקיצור משך הליכי התכנון ומתן היתרי בנייה ועל ידי כך להגדיל את היצע הדירות. במסגרת זו הוחלט לשנות ולהגדיל באופן ניכר את היקף הסמכויות של הוועדה המקומית, וזאת במטרה לזרז את מתן היתרי הבנייה שבתחום סמכותה.

התכנית הכוללנית הינה הביטוי של הרחבת סמכויות הוועדה המקומית. תכנית זו מעגנת מדיניות כוללנית ליישוב שבו היא חלה וקובעת "בנק זכויות" שבסמכות הוועדה המקומית לאשר לכל מגרש ובמגרש בתחומה. התכנית הכוללנית ככלל מגדירה בתחומה מתחמי תכנון בהתאם למאפיינים של כל אזור ואזור, ולגבי כל מתחם קובעת הוראות לגבי ייעודי הקרקע והשימושים, גובה המבנים המרבי, קיבולת בנייה מרבית, הוראות לגבי תשתיות לרבות דרכים, שטחים ציבורים וכיוצ"ב.

במרבית התכניות הכוללניות נקבע כי תנאי לבנייה בהיקף זכויות מוגבר (ביחס למצב ערב אישור התכנית הכוללנית) יהיה הפרשת שטחים לצורכי ציבור מתוך מגרשי הבנייה, בין אם כקרקע לשימוש כשטח ציבורי פתוח או קרקע לשטח ציבורי בנוי, או כשטחים בנויים אשר עתידים להיכלל בבניינים החדשים שיוקמו. יש לציין, כי היקף ההפרשות לצורכי הציבור תלוי בהיקף הזכויות המבוקשות לניצול בכל מתחם ומתחם.

עו"ד נעמי קפלנר, שותפה מנהלת במשרד ברק פרידמן קפלנר שימקביץ ושות' כלכלה ושמאות מקרקעין צילום: שלו מן

חד עם זאת, ישנן תכניות מתאר כוללניות, כדוגמת תכנית המתאר של העיר תל אביב (תא/5000), שבהן התכנון המוצע כולל עירוב שימושים, לרבות שילוב של מגורים עם תעסוקה, מגורים עם שטחי ציבור, תעסוקה עם שטחי ציבור וכיוצ"ב. עם זאת, התכנית אינה מגדירה במדויק את תמהיל השימושים. אי הבהירות לגבי היקף הזכויות לניצול בכל אחד מהשימושים משפיעה על שווי המקרקעין, שכן לכל שימוש שווי אחר. יתר על כן, התכנית הכוללנית גם אינה מפרטת את התכליות הציבוריות הכלולות בהגדרת השימוש הציבורי, כאשר הבעיה בכך היא שייתכנו שימושים ציבוריים

בעלי השפעה שלילית על המקרקעין. כמו כן, התכנית הכוללנית לא מתייחסת לכל ההיבטים ולעתים יוצרת אי ודאות, כגון קביעה כי למתחם מסוים יש להכין מסמך מדיניות, אולם לא מגדירה מי האמון על כך ומהו סדר הזמנים לעשות כן.

יודגש, כי לא ניתן להוציא היתר בנייה מכוח תכנית המתאר הכוללנית, כי אם יש להכין תכנית מפורטת בסמכות הוועדה המקומית, הנגזרת מתכנית המתאר הכוללנית.

התכנית הינה כוללנית ומטבעה קובעת "טווח" של זכויות ולא זכויות מפורטות ברמת מגרש. יוצא אפוא כי התכנית יוצרת מעין אי ודאות לגבי היקף זכויות הבנייה הניתנות לניצול בכל מגרש ומגרש, כמו גם לגבי היקף ההפרשות לצורכי ציבור שיידרש כתנאי לניצול הזכויות המוגברות. מצב זה ממילא וכפועל יוצא יוצר אי בהירות בעת ביצוע עסקאות במקרקעין, שכן גם המוכר וגם הקונה, אינם יודעים מהו הפוטנציאל המלא של הנכס, אשר ללא ספק משפיע על שוויו.

יתרה מכך, אין ודאות לעניין המיסוי – היטל ההשבחה, שכן לא ברור כיצד מחשבים את היטל ההשבחה לתכנית אשר מעניקה טווח של זכויות וחובות? האם זכויות הבנייה והיקף ההפרשות לצורכי ציבור, שקובע שמאי הוועדה המקומית בעת חישוב היטל ההשבחה, מחייבים את הוועדה המקומית בעת אישור התכנית המפורטת והוצאת היתר הבנייה? התוצאה המתקבלת הינה אומדן היטל השבחה בטווח רחב, בשל הפרמטרים הרבים ששמאי הוועדה המקומית ושמאי הבעלים מניחים כהנחות יסוד בעת חישוב אומדן היטל ההשבחה. יש לציין, כי גם לשמאי המכריע דעה משלו בנושא. מצב זה יוצר חוסר ודאות לעניין גובה המס שיידרש בעת מימוש בדרך של מכר.

גישת חלק מהוועדות המקומיות הינה "לוותר" על היטל ההשבחה לתכנית הכוללנית ולדחות את החיוב לשלב המימוש על פי התכנית המפורטת העתידית, הנגזרת מהתכנית הכוללנית, וזאת כדי להקטין את אי הוודאות לשני הצדדים. דוגמה לכך הינה ההחלטה של הוועדה המקומית תל אביב־יפו, אשר גובתה על ידי החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה ומועצת שמאי המקרקעין, למתן ארכה כוללת לאלה הרוצים להשיג על שומות הוועדה המקומית לגבי תכנית תא/5000, וזאת עד למיצוי הליך החקיקה שמטרתו שינוי מועד החיוב בהיטל ההשבחה. ככל שהצעת החוק תאושר, החיוב בגין התכנית הכוללנית ככל הנראה יבוטל, וליתר דיוק יידחה וייגבה בעת מכר או הוצאת היתר לפי התכנית המפורטת.

עם זאת, שינוי החקיקה המתוכנן לא יפתור את בעיית אי הוודאות, שכן כל עוד התכנון המפורט לא יתאשר, אי הוודאות ביחס לתכנית הכוללנית תיוותר. ניתן יהיה לצפות ששווי הקרקע בעסקאות טרם אישור תכנית מפורטת יבטא את הפוטנציאל (שאינו ודאי) לתוספת זכויות, כאשר היטל ההשבחה יחול על הקונה.

הלכה למעשה, החקיקה תקל אולי על הוועדות המקומית בקשר לגביית היטל ההשבחה בגין התכניות הכוללניות, אולם בהמשך תיצור קשיים בחישוב היטל ההשבחה בגין התכניות המפורטות ו"תזיז" את המחלוקות למועד חישוב היטל ההשבחה בגין התכניות המפורטות. כמו כן, החקיקה תקשה על צדדים להסכמים שלא יידעו לתמחר את שאלת והיקף היטל ההשבחה העתידי.

תכנית מתאר כוללנית תא/5000 צילום: באדיבות עיריית תל אביב־יפו

עוד אוסיף, כי לאי הוודאות השפעה נוספת על שוק המקרקעין, וזאת בכל הקשור למתן אשראי ושיעבוד נכסים כבטוחה. הגורמים המממנים, כגון בנקים, חברות ביטוח וכיו"ב, המתבססים במתן האשראי על שומות מקרקעין, מתקשים במתן האשראי בשל אי הוודאות התכנונית.

מנגד, תכנית המתאר הכוללנית מייצרת שקיפות ובהירות באשר למגמות התכנון ביישוב. היא מהווה את החזון התכנוני, כאשר האזרח מודע לתכנון ולעתיד סביבת מגוריו, ולעתים אף משתתף בו. יש לזכור כי התכנית הכוללנית מקנה סמכויות לוועדה המקומית וככל ורוצים לסטות מהקבוע בה עדיין יהא צורך להזדקק לוועדה המחוזית.

הנני בדעה כי עם הזמן ואישורן של תכניות מפורטות מכוח התכניות הכוללניות, ניתן יהיה לאפיין ולאמוד את היקפי הניצול האפשריים ודרישות הוועדות המקומיות לגבי צורכי הציבור בכל יישוב ויישוב. ככל שמטרת התכנית הכוללנית הייתה בראש ובראשונה זירוז של הליכי התכנון, הרי שלהערכתי מטרה זו תושג, וזאת בשל ביטול הצורך באישור הוועדה המחוזית.