רשות ההגבלים תמנע ממונופולים לגבות מחירים מופרזים

רשות ההגבלים העסקיים בדרך להטיל עיצומים כספים על מונופולים שיגבו מחירים מופרזים מהצרכן - כך עולה מטיוטת גילוי דעת שפרסם בסוף השבוע ראש הרשות דיויד גילה. מדובר בשינוי כיוון דרמטי באופן פעולת הרשות, שהחליטה לראשונה להתעמת עם מונופולים הגובים מחירים מופקעים. אם תאושר הטיוטה, יוכל גילה להתערב במחירים של מוצרים המסופקים על ידי מונופולים ואשר לא נכללים ברשימת המוצרים הנתונים לפיקוח.

הטיוטה המדוברת פורסמה כדי לאפשר לציבור להעביר את הערותיו אליה עד ל־15 בדצמבר. מדובר למעשה בעדכון של מדיניות האכיפה של הרשות כלפי גביית מחירים מופרזים על ידי מונופולים. מבחינה חוקית, הרשות רשאית להתערב בקביעת מחירים גבוהים על ידי מונופולים כבר מ־1996, בהתבסס על תיקון לחוק ההגבלים הקיים מאז.

תיקון נוסף של החוק שעבר במאי 2012 מאפשר לרשות להטיל עיצומים כספיים על הפרות של החוק, ובכלל זה על גופים שמנצלים את כוחם המונופוליסטי לרעה לצורך קביעת מחירים מופרזים.

כלי קיצוני שיש מחלוקת אם מותר להשתמש בו

האותיות הקטנות שמאחורי התהליך אביר הצרכן הישראלי לא יילחם בבנקים, במחיר החשמל וברגולטורים דיויד גילה רוצה לעודד תחרות באופן אקטיבי היכן שזו אינה קיימת, אבל מסנדל את עצמו למגוון תחומים צר מדי. הבחירה בענישה מינהלית בלבד מלמדת שחסרות כאן שיניים אמיתיות נעמה סיקולר, תגובה אחת לכתבה המלאה 

בישראל יש כ־65 מונופולים מוכרזים במגוון תחומים ומוצרים, חלקם בעלי השפעה יומיומית על כיסו של הצרכן, למשל תנובה בחלב לשתייה ומוצרי חלב, שטראוס במעדני חלב, אסם במוצרי פסטה יבשים, עלית בטבלאות שוקולד וקפה נמס והחברה המרכזית למשקאות בקוקה־קולה.

חוק ההגבלים אוסר על בעל מונופול (מי שמחזיק ביותר מ־50% מכלל אספקת הנכסים בשוק מסוים) לנצל את כוחו לרעה. על פי החוק, ניצול לרעה נחשב גם כ"קביעה של רמת מחירי קנייה או מכירה בלתי הוגנים של הנכס או של השירות שבמונופולין". כלומר, בעל מונופול אינו רשאי לגבות מחיר שאינו הוגן — נמוך מדי (מחיר טורפני) או גבוה מדי (מופרז) — אשר יפגע בתחרות.

מוצרי חלב. תנובה ושטראוס הן מונופול במוצרי חלב ובמעדני חלב, בהתאמה צילום: חיים צח

גביית מחיר מופרז אפשרית כאשר כוח המיקוח של המונופול מול הצרכן גדול. "כתוצאה מן העובדה שהצרכנים משלמים מחיר גבוה מהמחיר התחרותי", כותב גילה בטיוטת גילוי הדעת, "נוצרת העברת עושר מידי ציבור הצרכנים אל בעל המונופול. גביית מחיר מופרז מלבה באופן החד ביותר את בעיית יוקר המחיה, וטמונה בה פגיעה ישירה ומיידית בציבור הצרכנים".

"הטיוטה משקפת מפנה דרמטי בפיקוח על מונופולים בישראל", טוען עו"ד שי בקל, מנהל מחלקת הגבלים עסקיים במשרד תדמור ושות'. "היא בעלת השלכות פרקטיות על שורה ארוכה של מונופולים במשק, והם חייבים כעת לנתח מחדש, אחרי שנים רבות, את החשיפות האפשריות שלהם מכוח דיני ההגבלים העסקיים".

מאז שנקבע כי גביית מחיר מופרז הנה ניצול לרעה של כוח מונופוליסטי במסגרת התיקון לחוק ההגבלים העסקיים באמצע שנות התשעים, הרשות לא עשתה בסעיף זה כל שימוש. זאת, לטענתה, בין היתר בשל קשיים משפטיים והמחלוקת שלה שותפות רשויות הגבלים בכל העולם מהו מחיר מופרז, איך מזהים אותו ואם ראוי בכלל להתערב בו.

צילום: מיקי נועם אלון

"עד כה נמנעה רשות ההגבלים באופן מובהק מעיסוק בתלונות על גביית מחיר מופרז מצד בעל מונופולין, ובעבר אף התבטאו ראשיה באופן מסויג באשר לאפשרות כי קיימת בכלל בדין הישראלי עילה להתערבות בגביית מחיר מופרז", ממשיך עו"ד בקל. "גם בתי המשפט התחבטו בנושא ללא הכרעה ברורה. גישתה החדשה של הרשות חריגה גם בהשוואה בינלאומית, שכן בארה"ב קיימת פסיקה מפורשת של בית המשפט העליון הקובעת כי גביית מחיר מופרז אינה עבירה על חוק ההגבלים העסקיים, ובאירופה עילת המחיר המופרז נחשבת לאות מתה לא מעט שנים".

עוד בימיו באקדמיה גרס פרופ' גילה כי מחיר מופרז אפשר לזהות ולכמת, וכי ההתערבות בו היא לעתים הכרחית. עם כניסתו לרשות לפני כשנתיים הודיע שיפעל בכיוון זה, אולם רק בסוף השבוע האחרון הוא עשה צעד ראשון בנושא. "בעולם המציאות", כותב גילה, "לעתים רחוקות תוביל התחרות החופשית למחיר השווה לעלותו השולית של המוצר, שכן בדרך כלל קיימים גורמים ההופכים את התחרות לבלתי מושלמת, כגון מיעוט מתחרים או מגבלות כושר ייצור. עצם גביית מחיר גבוה במידה מסוימת מהעלות השולית אינו מעיד בהכרח על כך שהוא מופרז".

"צעד שנולד בשל הביקורת על אי־טיפול ביוקר המחיה"

בגילוי הדעת מפרט גילה כיצד הרשות מגדירה מחיר מופרז, ומתמודד עם הקושי העיקרי בהפעלת הסעיף עד היום: כיצד מזהים אותו. "מחיר מופרז הנו מחיר העולה על זה שהיה נגבה בתנאי תחרות", כותב גילה. הוא מוסיף שלוש שיטות לזיהוי מחיר מופרז: פער בין מחיר המוצר לעלות הייצור שלו, בדיקת רווחיותה של החברה והשוואות מחירים שונות.

על פי השיטה הראשונה, הרשות תחשב את עלות הייצור (חומרי גלם, שכר, אנרגיה, הפצה וכו') ואת הפער בינה לבין המחיר שגובה המונופול. לאחר מכן, היא תקבע שיעור פער שממנו והלאה ייקבע כי מדובר בפער מוגזם המלמד על גביית מחיר מופרז. התחשיב יביא בחשבון שורה של פרמטרים ובהם למשל יעילות הפירמה, כדי לגלות מהן העלויות הסבירות וכדי למנוע ניפוח מלאכותי שלהן. על מנת ליצור ודאות עסקית בקרב המונופולים, גילה קובע בטיוטה פער של עד 20% בין מחיר המוצר לעלות ייצורו שאותו הוא מגדיר כ"נמל מבטחים" — כלומר, שהרשות תחל לבחון אם המונופול גובה מחיר מופרז רק מעל שיעור זה.

השיטה השנייה שבה תבדוק הרשות אם מדובר במחיר מופרז מבוססת על ניתוח רווחיותה של החברה. לשם כך היא תנסה לזהות אם רווחיות החברה גבוהה באופן עקבי ומשמעותי ממדד ייחוס ספציפי, שייקבע על ידה לצורך כך.

השיטה השלישית שבה תעשה הרשות שימוש היא השוואה שלו למחירים של מוצרים אחרים. כן ניתן להשוות בין מחיר שנגבה בתקופה מסוימת ולאחריה.

"עצם היכולת למתוח קו ברור לפירמות בהתאם למבחן מעורפל של מחיר הוגן הוא בעייתי", אומר עו"ד חגי דורון, מומחה להגבלים עסקיים ממשרד ש.הורביץ. "קשה לזהות מתי מחיר מסוים הופך להיות לא הוגן. צעד זה בא לעולם לאור הביקורת המתמשכת שנמתחת על הרשות בשל אי־טיפול ביוקר המחיה. המבחן יהיה היישום בפועל של גילוי הדעת הסופי. יש להניח שהרשות תפעל במקרים מובהקים בלבד ובמשורה".

על אף שחוק ההגבלים קובע שניצול לרעה של כוח מונופוליסטי בכוונה להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור הוא עבירה פלילית, גילה קובע בטיוטה שעיצום כספי הוא אמצעי האכיפה שינקוט נגד גביית מחיר מופרז. הוא מדגיש שלא יפעיל סמכויות אכיפה פליליות בעבירה זו. העיצום הכספי לתאגיד שקבוע בחוק הוא 8% ממחזור מכירות של יותר מ־10 מיליון שקל, כאשר העיצום המקסימלי הוא 24 מיליון שקל.